人口老龄化背景下的养老保险制度

2012-11-13尹小轩

合作经济与科技 2012年10期

□文/尹小轩

（宿迁供电公司江苏·宿迁）

一、我国已进入老龄化社会

第五次人口普查统计结果显示，截至2000年11月1日，我国60岁及以上人口占总人口的10.33%。根据国际标准，一个国家60岁以上人口达到总人口数的10%以上，那么这个国家就已经属于人口老龄化国家，这表示我国在2000年已进入老龄化社会。2010年我国60岁及以上人口占总人口的13.26%，比2000年上升2.93个百分点。从2010年人口年龄分布情况来看，如图1所示，我国人口正呈现出中间大，两头小的局面，并逐渐向上面大下面小的方向发展，也就是人口老龄化的进程会逐步的加剧，20年后老年人口将占总人口的20%以上。造成我国人口老龄化的原因主要有两个:一是生育率的下降；二是人均寿命的延长。这两方面原因在短期内都是不可以改变的。（图1）

图1

（一）人口老龄化是生育率下降的必然结果。建国初期，我国曾实行鼓励生育的政策，人口出生率大幅提高，从5.4亿猛增至1973年的8.8亿。七十年代末我国在全国强制推行计划生育政策，人口增长率开始下将。近年来，由于竞争、就业以及人们生育观念改变等原因，我国人口自然增长率已下降至5‰以下。早期形成的巨大人口基数及其递增人口与近年来逐步减少的新生人口形成差距，造成人口老龄化。但我国的人口总量已达到13.4亿，还没有到大范围开放计划生育政策的时机。

（二）人口老龄化是平均寿命延长的必然结果。新中国成立以后，国家安定、人民的物质生活水平逐渐提高、医疗卫生水平飞速发展，我国人口的平均寿命从1981年的67.7岁增长到了2008年的73.1岁，上海、广州等城市的人均寿命已达到80周岁。人均寿命的延长，必然会造成老年人口增多。

二、我国养老保险体系存在的缺陷

人口老龄化面临的首要问题就是养老，近年来，我国居民养老观念增强，加入养老保险的人数有了很大的增加，2011年末全国参加城镇基本养老保险人数为2.84亿人，参加城镇居民、新型农村养老保险人数为2.35亿人。总体来说，我国的养老保险在向好的方向发展，但面对我国人口迅速老龄化的趋势，我国的养老保险还存在很多缺陷。

（一）参保比例低，参保积极性不高。2011我国养老保险参保人数5.19亿，约占我国20岁以上人口的52%，这个比例较前几年已有很大提高，但离全民参保的目标还有很远。如果不尽早将未参保的48%的人员纳入养老保险体系，在我国老龄化来到时，这部分人员将会为我国的政治、经济带来不稳定的因素。反之，这部分人越早加入养老保险对于我国的养老保险基金的贡献就越大，如何吸引这部分人加入养老保险，是我国养老保险体系建设的重要课题。

（二）社会统筹不一、不易管理。目前，我国建立的养老保险体系非常复杂，有城镇职工基本养老保险、城镇居民养老保险、机关事业单位养老保险和新型农村养老保险四种。这几种保险是针对各类人群的特点制定，符合各自的需求和能力，但多种保险制度的存在必然有其弊端。

第一，人与人之间的不公平。多种保险制度存在的同时也限制了人们的参保自由，不管个人条件、能力如何只能参保指定的险种。多种保险制度的存在，造成了缴费与收入的不公平，机关事业单位的人员在缴纳少量或不缴纳养老保险的前提下，养老金达到退休前工资的75%以上；城镇职工及其企业按月缴纳养老保险，其养老金的替代率只能达到40%；而城镇居民养老保险和农村养老保险，几十元的养老金对参保人员的吸引力实在是太小。

第二，加大管理成本。每一种养老保险政策的制定、修改都要投入大量的人力、物力、财力。而它的管理又需要设立许多机构和人员，从全国来说，这也是非常大的一笔支出。

第三，多种险种转移困难。2009年国务院出台了《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》，但我国的城镇职工养老保险仍停留在市县级层次，养老保险的社会化管理和服务水平很低，保险转移手续繁琐、程序复杂。同种险种转移都如此困难，不同险种之间由于缴费基数、比例、方式等不同，转移接续更是难以完成。如果不能很好地解决这个问题将会极大地打击流动人员的参保积极性。

（三）保险基金筹措力不足。我国的养老保险基金主要由两部分构成:一部分是单位缴纳的统筹基金实行现收现付、社会统筹；另一部分是个人账户养老金则实行基金积累。但由于基金筹措不足，许多地方的个人账户积累全部用来支付了养老金。这种现象在全国各省区市普遍实行统筹账户与个人账户相结合初期时便已出现，2005年底已累计“空账”超过8，000亿元。发现这一问题后国家出台一系列政策要各省做实账户，到2010年已做实1.5万亿，但还有1.3万亿元“空账”。造成我国保险基金有较大缺口的原因主要有以下两方面:

第一，历史欠账还未还清。我国的统账结合的养老保险制度是1993年开始建立的，原国有企业、事业转企业单位职工未进行补缴，但视同缴费。这部分人占现有领取养老金人员的比重又较高，他们全额从基金中支出养老金必然对养老保险基金积累造成影响。

第二，企业缴费积极性不高。一些地方政府部门不重视保险的缴纳，将它作为做人情、交易，对一些政府引进的重要企业“网开一面”。另外，缴费比例过高也影响企业和个人的积极性，我国的社保费平均费率已超过40%，高于经济发达国家。高比例的缴费导致许多企业无力缴纳或以多种方式少缴、漏缴社会保险费，2007年企业累计欠缴基本养老保险费已达436亿元，高额的保费也使一些从业者放弃缴纳保险来换取眼前利益。

如果不能及时、有序地处理好“空账”问题，2034年人口老龄化高峰到来之时，我国养老保险体系将会面临极大的冲击。

（四）保险收益率低。我国现有的1.5万亿并逐年增长的养老保险积累基金的未来让人担忧。我国养老金账户每年的投资收益率只有2%，与现在动辄3%～4%的CPI涨幅相比，贬值非常明显，而与退休人员关系比较密切的食品类年涨幅已经达到7%～10%。2009年我国养老保险基金贬值340亿元，2010年贬值 1，000亿元，这不由让人担心，中国老龄化高峰到来的时候养老金账户里拿出的钱还能不能保证老年人的基本生活。如何让已积累下来的养老保险基金保值、增值已成为养老保险制度是否能健康发展的关键之一。

三、新型养老保险制度探讨

人口老龄化浪潮正在袭卷全球，日本、德国、俄罗斯等国家的养老保险制度已屡屡受到冲击，各国都在进行新的尝试。我国属于发展中的人口大国，老龄化形势亦不容忽视，而我国的养老保险制度还存在很多方面的问题。所有这些问题世界上都没有成功经验可以借鉴，我们只能“摸着石头过河”，基于以上提出的一些问题，我们有必要对现行的养老制度做一些有益的探讨，对目前困局的破解提供一些建议。

（一）全民统筹，平均标准。我国现行养老保险制度层次多、管理复杂，如何把多种养老保险制度更好地整合，重建国家基本养老保险制度，是我国养老制度稳定的关键。

首先，引导与强制结合，建立农村基本养老保险制度。农村因思想观念落后，对于养老保险的重视程度还不够高，特别是固有思想的作用，仅通过宣传难以达到目的。另外，由于我国建国以来实行“以农补工”的经济模式，农民不富裕的情况还普遍存在，农村基本养老保险中财政补贴必不可少。因此，就必须实行政策引导与法律强制相结合的养老保险政策，将农村居民全部纳入农村基本养老保险制度。

其次，建立全国共同实行的城镇基本养老保险体制。现行的城镇养老保险一般有三种，有些地区对外来人员还另设养老保险制度，这给管理和运行上带来很多不便。针对这种情况，我国应建立一种，全国城镇居民都可以参保的养老保险制度。制度执行相同的缴费比例、缴费方式、结算方法，在同一体系中运行、管理，解决各种养老保险的不公平和转移难问题。考虑到各类人员的不同承受能力，可针对于不同的人制定不同的比例、基数优惠，财政适当补贴政策。

第三，在时机成熟时，将城镇基本养老保险制度与农村基本养老保险制度合并，同时提高养老保险的社会化管理和服务水平，形成全国统一的全民养老保险制度，统一保险政策、统一保险账户，统一管理。养老保险的缴纳不再受身份限制，而是根据所处企业和居民个人的能力来决定；养老保险的转移不再受地域、险种的限制，全国通用，专门管理；养老金的领取不再有身份、等级之差，多缴多得；不再有地域限制，每个地区都可以申请发放。

（二）加强基金管理，实现资金安全增值

第一，加强立法，规范管理。养老保险基金的有效运营牵涉到广大参保人员的最根本利益，在立法角度上，国家应对养老保险基金的管理进行明确规定，使得养老保险基金的收支运用有法可依，有矩可循。在具体实施时，要建立养老保险基金运作管理的专门单位、专门账户；禁止随意挪用社会保险基金，不允许使用养老保险基金弥补社会赤字；禁止少缴、漏缴保险基金的行为。同时，要求养老保险基金的收入和支出透明化，只有这样才能使养老保险基金的管理者、投资者、使用者得到充分的监督，实现基金的公开、公平、公正的运作。

第二，短期平衡与长期平衡相结合。养老保险基金的管理既要考虑短期的收支平衡，又要考虑长期的平衡。基金的收支使用要建立在短期和长期的收支平衡预测估计之上。满足当前需求的基础上，充分考虑未来资金的收入支出以及可能面临的风险，以避免基金管理中可能出现的重大失误。

第三，扩展投资渠道，提高基金收益率。实施多元化的基金投资战略，进一步拓宽投资渠道。养老保险基金作为一项长期的战略储备基金，从投资策略上看应增大长期资产的投资份额，降低短期低收益投资的份额，积极探索养老基金投资项目的创新途径。从我国目前情况来看，要逐步减少存入银行或购买普通国债的低收益投资。可以在谨慎的基础上尝试股票投资；可以有针对性地选取国内重大基础设施项目、国家政策扶持项目等作为实业投资对象；可以选取具有良好业绩的基金或信托股份作为股权投资对象；还可以尝试由政府发行专供保险基金购买的高利率债券，政府用养老保险基金投资，养老保险基金可以提高收益率。

（三）适当调整退休年龄，减缓人口老龄化对养老保险的冲击。目前，我国的退休年龄还是七十年代末制定的，一般退休年龄为:男性60岁，女干部55岁，女工人50岁。这个标准是针对当时国情、人们的身体状况和平均寿命制定的，近30年来我国人民的身体素质和平均寿命都有了大幅度的提高，以前的标准显然已不符合制定退休年龄的初衷。近年来，西方发达国家对退休年龄也做了一些改革。日本男性从 2013～2025年，女性从 2018～2030年间，退休年龄从60岁延长到65岁。英国女性的退休年龄在2010～2020年逐步延长到65岁。

提高法定退休年龄可以有效减少退休人员占从业人员数量的比例，从而减轻养老保险基金和国家财政支出的负担水平。根据我国人口年龄状况，我们可以运用鼓励性、阶段性的方法逐步提高退休年龄。第一步，鼓励部分有技术、能力强的人员主动延迟退休年龄，同时调整养老金政策使退休越迟的人员月领取养老金越多；第二步，时机成熟时在全国范围内提高退休年龄，每三年提高一岁，直至提高到男65周岁，女60周岁。这样，可以在很大程度上减缓我国人口老龄化对养老保险的冲击。

在提高退休年龄的同时，还要考虑社会的和谐稳定，不能一味地追求减轻养老保险的负担，还要考虑到不同人群的实际情况与需求，做好各种防范措施。首先，对于从事对身体素质要求高、工作性质不稳定的人群，要制定相应的保障措施。我国可效仿德国的“提前养老金”制度，职工50岁后失业可直接申领失业保险金，作为一种“提前退休金”。这种失业保险金比普通的失业金高，但比养老金要低，它的领取会影响以后养老金的月领取额。这样，既为50岁以后失业的人提供了基本生活保障，又可以防止滋生一些人的懒惰情绪；其次，提高退休年龄，还要防止增加国家负担。由于历史原因，在我国的机关、事业单位和国有企业还普遍存在人员能上不能下、退二线等不合理制度。这些单位的一些人员，年长时便不再从事实质性工作，但其获得的收入与级别、资历挂钩，往往处于单位中的较高水平。他们提高退休年龄，从表面上是减轻了养老保险基金的负担，但从实质上来说是增了国家的总体负担。如果要在这些单位中提高退休年龄，首先要做到的是要废除长期存在的一些陋习；再次，在一些效益好的单位可以推行半日制工时。这样既可以减轻年长人员工作负担，也可以减轻单位的负担。

（四）建立政府主导、各方参与、形式多样的养老体系，提高老龄人口的生活质量。养老保险制度的完善是一项涉及范围广泛，具有较强政策性和敏感度，且时间跨度长的系统工程，它关系到政府、社会、家庭和个人等多个方面。要改进现有的养老体系，我们就要在政府的指导和帮助下，充分发挥各种力量的作用，构建以政府为主导、社会各方面共同参与的养老体系。

第一，政府主导。政府在保证基本养老保险体系的公平、健康、有序、稳定发展的基础上，应加大公共养老机构、基础设施建设的投入，提升公共服务的水平。

第二，鼓励各方参与。政府能开办的养老机构和能提供的养老设施毕竟是有限的。因此，政府应采用政策优惠、适当补贴、购买服务等方式，引导社会资源开发“夕阳”产业，以不同的服务满足多样化的老龄人口养老消费需求。激励个人和机构开办专业的养老机构、场所，开办为老人提供服务的机构；鼓励社区为老年人提供更多的便利和服务；鼓励有条件的单位、个人自愿加入为老年人义务服务的队伍中去；在国家经济条件允许时，还可以对与高龄老人共同居住的子女给予适当的补助，既可以鼓励尊老爱老的社会行为，又可以减轻社会的养老压力。

第三，鼓励建立形式多样的补充养老方式。我国基本养老保险起步晚，资金压力大，只能达到对老龄人口的基本生活进行保障的水平，社会能提供的免费养老服务很有限。老龄人口要想提高生活质量和水平还是要考虑各种补充养老，政府也应给予一些政策上的支持。可以通过税收优惠鼓励一些有能力的企业和个人购买指定类型的储蓄型补充养老保险；鼓励有能力的个人购买指定类型商业养老保险；鼓励城市老龄人口“以房养老”，农村老龄人口“以地养老”，并为其提供必要的政策与服务支持。