国外地方政府公共事务合作治理能力建设经验及其借鉴＊

谭英俊

（广西行政学院公共管理教研部，广西南宁530021）

国外地方政府公共事务合作治理能力建设经验及其借鉴＊

谭英俊

（广西行政学院公共管理教研部，广西南宁530021）

地方政府公共事务合作治理能力是地方政府能力研究的新兴课题。国外地方政府公共事务合作治理能力建设积累了可观的经验，对我国具有积极的借鉴价值：提供了改革的新思维与新观念；提供了改革的新方法与新途径。同时，也存在值得辩证反思的地方：正视国外实践面临的诸多问题，注意各国行政生态的差异。

地方政府；公共事务；合作能力

随着地方公共事务治理的复杂性、变化性、多样性与日俱增，地方政府独自承担公共治理重任的治理模式亟需改革创新。发展合作治理成为各国地方政府应对治理挑战的共同选择。地方政府公共事务合作治理能力也成为当前公共管理研究的热点问题。一般来讲，地方政府公共事务合作治理能力指地方政府基于其社会角色，依法通过恰当的方式，培育和激发社会力量，促成并推动与非政府主体合作，达成共同治理公共事务以实现公共利益的能量与本领。为应对公共事务治理的挑战，各国地方政府在开发合作治理能力方面取得了令人瞩目的成绩。尤其是以美国、英国、加拿大等为代表的公共管理改革先锋派国家为代表，其地方政府公共事务合作治理能力建设都有独到之处。通过借鉴吸收并辩证反思他国经验，对推进我国地方政府公共事务合作治理能力建设具有积极的意义。

一、国外地方政府公共事务合作治理能力建设的经验

（一）美国地方政府公共事务合作治理能力建设的实践

1.建立坚实的治理宪政基础。美国宪法为地方治理提供了坚如磐石的宪政基础。美国宪法具有两大精神支柱，一是限制政府权力，二是保障公民的权利。美国地方政府公共事务合作能力建设也体现了宪法的要求：一方面要限制地方政府权力，尽量少一些政府干预；另一方面则要充分保障公民的权利，让公民参与治理公共事务。在州和地方政府中，公民通常是通过创制和复决、公债的批准、罢免选任官员等程序直接参与立法，并且他们还能通过参加小陪审团和大陪审团而直接参与司法程序。公民还可以通过选举官员而间接地参与立法和行政事务。如在贝尔蒙特镇，镇政府的功能在于为其他社会组织治理公共事务提供必要的服务，那些跨区域或者区域内的综合性公共事务都由专门的社会组织来承担，镇政府要做的就是协调工作而已，镇政府竟然只有3名管理人员。在这种治理格局中，地方政府的权力退缩恰好是公民权利彰显的写照，也是地方公共事务合作的典范。

2.构筑深厚的治理文化底蕴。当年法国人托克维尔遍游美国时，对美国的地方治理文化留下了深刻的印象。托克维尔发现，虽然没有法国那样的高度集权的公共权力运行的影子，但是美国的公共事务治理却充满活力、生机勃勃，“远非正规，很少教导，也缺乏技巧，但是却比欧洲的权力强大数百倍”［1］。在这个国家，你看不到教导的面孔和烦人的繁文缛节，但是公共事务治理却井然有序；你看不到威严的政府，却发现公共事务治理取得比威严政府无处不在的国家更好的效果。在美国，个人权利意识较强，人们坚信个人是自身福利的最佳判断者，每个人都是自己事务的主宰者，每个人都与其他人享有平等的权利和自由，每个人都可以平等地参与公共事务治理。在这种理念的影响下，人们愿意也乐于通过结社来共同治理公共事务、增进公共福利，从而最终实现个人福祉。人们也在结社中培育了公民素养，锻炼了参与能力，成为公共事务治理的主要力量。

3.发展丰富的治理合作关系。为解决公共问题，美国地方政府在公共事务治理中与私人部门、社会组织建立了多样化的合作关系。首先，大量非政府组织参与到公共事务治理中。如美国常见的房地产商设立的“房产主促进会”，该协会是由一定区域内的拥有房地产的业主联合起来处理公共问题的协会。该协会可以以区域公共利益之名对违反公约的行为进行处理，从而事实上发挥了政府的功能。地方政府也在某种程度上支持这些非政府组织参与公共事务治理。类似的组织还有公寓住户创建的协管或共管的组织。据估计，在美国大约总共有11万个这类组织。其次，地方政府积极与私人组织和社会组织形成了合作性的契约关系。美国地方政府比较多地采用了签约外包、特许经营、代用券等方式与非政府实体进行合作。在美国，大约一半的美国城市把他们公共服务的职责的15%签约外包，另一半则签约更多。特许经营（Franchises）、用者付费、凭单制等方法大量运用于诸如幼儿日托所、老人项目、戒毒项目、社区文化建设等公共事务治理中。

（二）英国地方政府公共事务合作治理能力建设的实践

1.推进地方政府治理转型。英国地方政府治理经历了几次典范变迁历程。20世纪80年代，把公共服务项目外包给私人部门成为时髦的做法，当时的地方政府也被称之为“签约当局”和“合同政府”。到80年代末期，地方政府认为合同外包不是一包了事，必须引入充分的竞争机制才能获得期望的效果。这种竞争包括在招投标中私人部门之间的竞争，也包括政府与私人部门、志愿组织甚至与其他政府部门之间的竞争。地方政府应该是一个“竞争型”的政府。到了90年代，地方政府不再直接提供公共服务，而是把重点放在通过授权来激发私人部门、志愿组织及其他实体来提供公共服务。地方政府被称为“授权型”政府，不仅充满活力，而且也代表着未来的治理方向。英国在1991年发布的白皮书《为质量而竞争》中指出：“20世纪90年代和21世纪的中央政府，对地方政府的要求模式是授权型的地方权力机构。”［2］布莱尔在1997年首次提出了合作政府的概念，即“将一些公共的、私人的以及自愿组织联合起来，实现跨越组织边界进行工作以达到一个共同的目标”［3］。地方政府在2001年设立了地方战略伙伴关系，这个战略伙伴关系包括多个实体，公共部门、私人部门、社区、志愿部门都涵括在内。合作政府旨在整合政府部门与非政府部门的力量以形成公共事务的无缝隙化治理。

2.重新定位地方政府角色。随着地方政府治理模式的转型，英国地方政府的职能也发生着变化。英国在白皮书《为质量而竞争》中认为，地方政府的任务在于分清职责、确定优先项目、制定服务标准，并以最好的方式达到这些标准。这意味着地方政府不再沿用那种几乎提供所有服务的传统治理模式，而是将其服务与战略职责区分开来。公共服务选择机制的多元化也让地方政府面临着更加艰巨的挑战。但是无论环境如何变化，提供公共服务仍然是地方政府的核心责任，地方政府仍然在公共服务中发挥主要作用。在合作政府的框架下，地方政府的合作能力主要表现为激励、推动、支持、规划、影响、授权其他组织或机构代表政府提供公共服务。例如，英国地方政府对新建立的业务机构以及个人合作协会提供补助和贷款，补助金会发给那些艺术组织、娱乐消遣和社会、社区组织，从而在合作中实现公共目标。

3.不断发展地方治理方式。英国地方政府在公共事务治理中采用了非常灵活的方法。首先，鼓励公民参与治理。在《公民宪章》的倡导下，地方政府把公民当作消费者来对待，期望以顾客导向来改善管理。公民可以对公共服务用脚投票，可以对不满意的服务进行投诉与监督。其次，地方政府的部分职能转移到准自治机构。准自治机构是英国地方政府的一大特色。英国地方政府从广义上来说并不只包括政府机构，还包括住房协会、成人教育学院、靠捐助资金维持的学校、保健护理团体、知识和技术委员会等大量准自治机构。准自治机构实质上是一种连接政府部门与非政府部门的中介组织。地方政府把一部分职能转移到准自治机构，让其成为重要的治理主体。如住房协会在相当程度已经取代了地方房屋管理部门而成为地方住房事务的实际管理者，而城市开发公司则成为市中心区域规划的实际负责机构。再次，发展多样的跨组织合作方式。地方政府除与准自治机构合作外，还与私人组织、社会公益组织等建立了多种形式的合作关系。多数地方政府在区域内形成了诸如打击犯罪和整顿秩序合作，卫生和社会公益服务机构之间的联合保健计划、重建合作、社区规划团体、21世纪议程的合作等合作方式，并且建立了许多其他的联合工作安排，比如药物行动小组、反车辆犯罪小组、违法青年处置小组等等。

4.重视政府人员能力建设。当建设合作政府在英国成为重要的议题时，地方政府工作人员的能力建设也引起了广泛关注。处理公私伙伴关系是地方政府官员们不可回避的现实。社会服务部门的高级官员与志愿部门打交道，土地使用规划者与社会各界进行交往，住房局的官员与租房者协会和社区组织一起协商讨论都是司空见惯的事。在公民权利意识很强的英国，公众往往以质疑的眼光看待政府的工作，这对地方政府工作人员的能力提出了更高的要求。正如前伯明翰市议会议长迈克尔·莱昂斯（Machael Lyons）所指出的那样，并不是称为合作的任何事情都是好主意，参与合作的任何人都要明白合作的一些基本问题才会取得合作的成功。按照他的观点，合作要取得成功必须遵循四个原则：有共同的目标、合作各方能获得期望的利益、共担风险、任何参与者都不能独占所有荣誉。英国工党政府把加强地方政府工作人员尤其是高级官员的合作能力作为推行政府现代化议程的重要内容。

（三）加拿大地方政府公共事务合作治理能力建设的实践

1.着力促进非政府组织发展。在政策上，对社会组织给予税收减免。如地方政府对正式在政府注册的非营利性社会服务组织不仅免征所得税，而且退还该组织50%的服务和商品税。在管理上，加拿大地方政府实行“胡萝卜加大棒”的管理方法。一方面给社会组织提供资金支持，但另一方面地方政府要求社会组织每年都要向政府提供一份年度总结报告，就该组织一年内的主要工作、工作业绩、财务收支、人员变动等情况向政府汇报。这份年度报告不仅仅是让政府看，也会向社会公布。社会组织还必须接受地方政府委托的第三方专业评估机构的评估和审查。这样，社会组织就被置于严密的社会监督之下了。

2.构建社区公共事务合作治理体系。在加拿大，地方政府作为制度安排者，往往并不直接提供公共服务，而是通过制度安排撬动社会组织提供公共服务。市一级政府只在垃圾、道路、消防等有限的领域要亲力所为，其他的公共管理与公共服务的职能都让社会组织来承担。地方政府在社区服务、社会救济、就业服务、社会治安等多方面都致力于构建起一个合作治理体系。在社区服务上，社区建立了很多社会服务机构。地方政府主要负责政策指导和资金资助，具体运营由社会组织承担。如在社区建立照顾儿童的日托中心、关心儿童成长的幼儿协会、为老龄人服务的老年中心和养育院、为残障等特殊人群服务的心理康复中心等等，形成了一个比较完整的社会服务体系。在社会救济上，“食物银行”是加拿大民间著名的志愿性救助组织。人们把捐献食物当作一种爱心投资、爱心存款的行为，“食物银行”因此而得名。加拿大很多城市都在食品商店、教会等场所设立名为“食物银行”的食物捐献处，人们可以把那些可以长久保存的食物放到“食物银行”的收集箱中，这些食物再通过社会慈善组织分发到那些需要食物的人（如无家可归者、低收入人群）手上。在就业服务上，多伦多市建立的就业援助中心“YMCA”是地方政府与社会合作的典范。作为教会慈善性质的组织，多伦多地区的就业援助中心从语言培训、就业技能培训、工作推荐等多方面为失业人员提供全方位的服务。在社会治安上，加拿大地方政府鼓励社会各界的力量参与到维护社区治安上来，形成社区安全治理网络。如多伦多市早在1998年就成立了社区治安小组，其成员来自各个领域，既有政府工作人员、议员、市议会代表，又有企业代表、非政府组织代表。社区治安小组在一定程度上分担了地方政府警局的治安功能，对社区治安进行组织、协调等管理工作。

3.强化公共项目管理。在具体的公共项目管理上，加拿大地方政府采取管放结合的办法。“管”即指地方政府在公共项目的决策、投标、评估中实行全程透明化管理，让公共项目所涉及的利益相关方都参与到公共项目的监督与评判中，保证公共项目最大程度上实现公共利益。“放”即指地方政府一旦把公共项目管理权限让渡给了社会组织，就不会干涉社会组织在人事、资金等方面的自由决策权，让社会组织能自主地进行项目管理。地方政府组织在发包公共项目后，对社会组织运营公共项目的业绩进行评估。做得好的社会组织会被地方政府视为可以信赖的合作伙伴，在未来的公共项目上享有优先权，干不好的社会组织会被政府剔除在合作伙伴选择之列。社会组织为了获得政府公共项目的资金支持自然不能掉以轻心，必然会从改善管理、提高人员素质等各个方面增强组织的竞争力，会全力经营好公共项目。这样，地方政府不仅可以避免亲自管理公共项目而导致机构臃肿和职能负担过重，还通过公共项目的资金支持培育和支持了社会组织的发展。而社会组织通过获得公共项目来获得政府的资金资助，这既弥补了社会组织资金的不足，也让社会组织成为公共事务治理的主体，为政府分忧解愁。

4.大力培育社会公共精神。加拿大地方政府在社会上倡导公益精神，引导企业、学校等非政府部门成为公民公益精神的培育场所。在多伦多市，有一半的居民都有过志愿者的经历。学校把学生从事志愿活动的经历当作毕业的硬性条件之一（高中毕业生要求做40小时义工），倡导青年学生积极投身公益活动。企业在招聘员工时也把是否有过志愿活动的经历当作选录的标准。加拿大地方政府期望通过培育社会公共精神为合作治理增加社会资本存量。

二、国外地方政府公共事务合作治理能力建设对我国的启示

相比我国，国外地方政府公共事务合作治理能力建设已经积累了丰富的实践经验。这些对我国地方政府公共事务合作治理能力建设无疑具有重要的启示意义。

（一）为改革提供了新思维与新观念。新公共管理理论、新公共服务理论、治理理论等前沿理论对国外地方政府公共事务合作治理能力建设产生着深远的影响。新公共管理主张政府的职能定位于掌舵而非划桨，地方政府公共事务合作治理能力建设的一个重要方面就是要求地方政府为合作治理作出科学的、合理的制度安排，让合作各方能形成整体最优功效。新公共服务理论则重点强调了政府的服务者角色，认为政府应该做社会发展的服务者，政府要从主宰者变成与公民平等对话的协调者。这就把高高在上的政府拉回到社会中来，成为公众自我治理的服务者。治理理论则更是认为，只要大家认可，任何社会实体都可以成为公共事务治理的主体，政府仅仅只是多元主体中的一个而已。政府必须与其他社会主体合作治理公共事务。当前我国地方政府在某种程度上还存在权力过于集中、部门分立、民主氛围不浓等问题，这些弊病的存在为其他主体参与公共事务治理的引入创造了条件。随着我国市场经济的不断发展和成熟，公民权利意识与公共精神水平得到了提高，企业的经济实力和社会责任感也在增强，非政府组织的力量也逐步壮大。合作治理也顺理成章地成为了我国地方公共事务治理的理性选择。我国地方政府就不能再只把目标放在政府自身上，而是要扩大视野，为争取其他社会实体参与到公共事务治理中而努力了。政府要从内部管理者变成了一个公共关系者。而处理与外部的关系、形成良好的合作关系恰恰就是地方政府公共事务合作治理能力的要义。

（二）提供了改革的新方法与新路径。国外地方政府公共事务合作治理能力建设在实践中运用很多市场化、社会化的治理工具，如合同外包、特许经营、凭单制、使用者付费、民营化、志愿者提供等。这些公私合作的工具为我国地方政府公共事务合作治理能力建设提供了很好的实践方法。我国地方政府以往更多地是运用行政命令、教育等方法进行施政，这些方法在建立合作关系的效果上不尽如人意。国外提供的这些市场化、社会化方法可以更好地激发社会力量参与到公共事务中来，形成良好的公私伙伴关系。在国外地方治理中，对话、协商的方法也成为公共治理的新趋向。我国地方政府要在与其他社会主体交往中更多地采用对话、协商的方法，在倾听、交谈、表达、平衡各个方面提升自身的对话协商能力，只有这样才能形成良好的合作关系。英美等国的地方政府在政府角色定位、治理方法等方面都可以成为我国地方政府公共事务合作治理能力建设借鉴参考的来源。

三、国外地方政府公共事务合作治理能力建设的辩证反思

对待国外地方政府公共事务合作治理能力建设经验，我们必须辩证分析、科学反思，方能更好地推进我国地方政府公共事务合作治理能力建设。

（一）正视国外实践面临的诸多问题。毋庸置疑，国外地方政府公共事务合作治理能力建设的实践的确取得了积极性的成果，但也存在各种问题。以当前公私合作关系中经常使用的民营化为例，支持民营化的观点认为合同外包在降低政府成本、促进市场竞争、提高公共服务质量等方面具有优势。但是事实上，民营化也存在转嫁公共责任、公共服务不公、贪污以及逆向选择的道德风险等。以至于在实践中，民营化的积极功能到底发挥得如何，人们无法得出一个明确的判断。有人认为，“不能断言民营化在提供许多地方性服务时产生更低的成本”［4］，而据美国研究者对民营化服务质量的调查显示，在15项地方民营化研究中，有13项研究发现，服务质量既没有改善也没有恶化，其他2项研究发现，民营化的服务质量没有显著变化［5］。这些都表明，国外的经验并不是灵丹妙药，我们在学习、借鉴他们实践经验时一定要对其进行辩证的审视，考察其优缺点，在弄清经验的生成背景、发生机制和运用条件下才能加以推行。

（二）注意各国行政生态的差异。罗伯特·达尔曾经深刻地指出：“从某一个国家的行政环境归纳出来的概论，不能够立刻予以普遍化，或被应用到另一个不同环境的行政管理上去。一个理论是否适用于另一个不同的场合，必须先把那个特殊场合加以研究之后才可以判定。”［7］国外地方政府公共事务合作治理能力建设的都是在特定的政治架构、行政体制、文化背景等基础上进行的，其理论反映着该国的实践，而实践又是适应本国发展需要的产物。国外地方政府在公共事务合作治理能力建设中，都带有一种强烈的弱化政府作用的倾向，新公共管理就喊出了摈弃官僚制的口号，治理理论更是倡导无政府的治理。西方各国有着悠久的“国家退缩、市场前进、个人彰扬”的传统，政府是人们质疑的对象，而市场价值则得到人们的推崇，个人权利神圣不可侵犯更是社会主流价值观。在市场经济发展比较成熟、公民权利意识强烈、非政府组织发达的社会条件下，西方各国倡导的“无政府治理”就是水到渠成的事了。但是我国的情况则大不一样，尤其是作为发展中国家，我国各级政府承担着发展政治民主、推进经济发展、维护社会秩序等多重任务。公民权利意识整体尚不高，非政府组织也不够发达，市场经济发展水平相对较低，这些都需要各级政府的培育与扶持。在这种情况下，作为社会发展的引擎与核心力量，我国地方政府要成为地方公共事务合作治理的“关键先生”，充分发挥“主导者”、“促进者”、“协调者”的重要作用。

［1］Tocqueville Alexis de.Democracy in America［M］.Edited by Phillips Bradley，New York：Alfred a.Knopf，1945：91.

［2］［英］戴维·威尔逊，克里斯·盖姆.英国地方政府［M］.北京：北京大学出版社，2009：74.

［3］The National Audit Office of UK.Joining up to Improve Public Service［M］.London：the Stationery Office，2001：1.

［4］［美］尼古拉斯·亨利.公共行政与公共事务［M］.北京：中国人民大学出版社，2002：579.

［5］Boyne.Bureaucracy Theory Meets Reality，p477－478；Greece Does Privatization Make a Difference？p131；Carver Examming the Premises of Contracting Out，p38.

［6］尹长海.政府公共决策的规则限制［J］.云梦学刊，2012，（2）.

［7］［美］史蒂文·科恩，威廉·埃米克.新有效公共管理者［M］.北京：中国人民大学出版社，2001：2.

（责任编辑：吴凌霄）

The Experience of Co－governance of Foreign Local Government on Public Affairs and Its Use for Reference

TAN Ying－jun
（Department of Public Administration，Guangxi Institute of Public Administration，Nanning 530021，Guangxi，China）

The capacity of co－governance of local government on public affairs is a new topic.The construction of co－governance capacity of local government on public affairs has accumulated a lot of experience，which can serve as a reference.It offers the new ideas，concepts，and approaches for reform.Meanwhile，there are some issues worthy of reflection：great emphasis should be placed on many problems in the practice of foreign governments and the differences of administrative ecology from country to country.

local government；public affairs；capacity of co－governance

book=2012,ebook=88

D63－3

A

1671－0304（2012）03－0051－05

CNKI：65－1210／C.20120412.1218.003

2012－03－04 ［网络出版时间］2012－04－12 12：18

国家社科基金项目“绩效管理视角下的当代中国政府公信力研究”（201010CZZ003）；广西行政学院课题“地方政府公共事务合作治理能力建设研究”。

谭英俊（1980－），男，湖南茶陵人，广西行政学院公共管理教研部副教授，管理学博士，主要从事公共管理与公共政策方面的教研工作。

http：／／www.cnki.net／kcms／detail／65.1210.C.20120412.1218.003.html.