危机事件中我国政府形象传播的问题研究——以食品安全事件为例

范翔

（西北工业大学 人文与经法学院，陕西 西安 710129）

危机事件中我国政府形象传播的问题研究
——以食品安全事件为例

范翔

（西北工业大学 人文与经法学院，陕西 西安 710129）

我国正处在一个重要的历史转型期：政府职能由全能型向有限型转变。我们在欣喜于政府职能转变的同时，也意识到了这种转变在有些方面并不到位。良好的政府形象对社会公众具有强大的公信力、凝聚力、感染力和号召力，对政府体系公职人员具有聚合、感召和激励作用。文章从传播学角度来探讨如何采取相应对策有效地促进政府的良好形象在公众中的传播，以期提高政府工作效率和凝聚力。

政府形象；公共危机；传播策略

1.问题研究的背景

2008年，我国各地相继出现患有肾结石病症的婴幼儿，罪魁纷纷指向三鹿奶粉。河北省出入境检验检疫局检验检疫技术中心对三鹿集团所产的16批次婴幼儿系列奶粉进行检测，结果有15个批次检出三聚氰胺。9月9日，媒体首次报道“甘肃14名婴儿因食用三鹿奶粉同患肾结石。”当天下午，国家质检总局派出调查组赶赴三鹿集团。9月11日，除甘肃省外，陕西、宁夏、湖南、湖北、山东、安徽、江西、江苏等地也有类似案例发生。当天，三鹿集团股份有限公司工厂被贴上封条。9月12日，联合调查组确认“受三聚氰胺污染的婴幼儿配方奶粉能够导致婴幼儿泌尿系统结石。”同日，石家庄市政府宣布，三鹿集团生产的婴幼儿“问题奶粉”，是不法分子在原奶收购过程中添加了三聚氰胺所致。9月13日，党中央、国务院启动国家重大食品安全事故I级响应，并成立应急处置领导小组。卫生部发出通知，要求各医疗机构对患儿实行免费医疗。

2008年的三鹿“毒奶粉”事件，以数万名儿童的生命和健康为代价，给中国上了一堂食品安全教育课。然而，近日多个地方再度曝出三聚氰胺“死灰复燃”，我们应回头审视，以生命为代价的教训，究竟有多少被汲取，又有多少被遗忘。在对于三鹿事件的总结中，被提及最多的是信息公开。从2008年3月至9月长达半年的时间里，质检总局、卫生部、石家庄市政府、三鹿公司任何一方将此危及婴幼儿健康的信息披露，都将避免更多伤害，然而，这一信息却被一再隐瞒，直到局面无法控制才不得不披露。2009年3月，卫生部副部长陈啸宏说，“我们现在汲取三鹿奶粉事件的教训，争取用一种先发制人的办法。对违法的行为，我们尽量早得到消息、早采取措施，早一点制止，不再发生三鹿这样的事件。”2009年4月，据中国政府网公布的《国务院办公厅2008年政府信息公开工作基本情况》，也以处置“三鹿”奶粉事件作为国办“扎实做好政府信息公开工作”的一个重要方面。

再来看看最近让全国人民关注的一个问题。从前人们吃油条，或者到餐馆吃水煮鱼等用油比较多的菜肴时，会纠结于炸油条或水煮鱼用油是否是反复使用的。然而就在眼前，一个比反复用油更加让人难以接受的食用油问题进入了公众视点：地沟油！

2011年6月底，“新华视点”初步揭开了京津冀“地沟油”产业链的黑幕。调查发现天津、河北甚至北京都存在“地沟油”加工窝点，其加工工艺科技含量高，产业链庞大，并以小包装的形式进入超市。公安部12月12日通报了全国公安机关开展打击“地沟油”犯罪破案3个多月的战果。各地侦破利用“地沟油”制售食用油犯罪案件128起，抓获违法犯罪嫌疑人700余名，查实涉案油品6万余吨；打掉涉及全国28个省份，集掏捞、粗炼、倒卖、深加工、批发、销售等多环节于一体的制售“地沟油”犯罪网络60个。同时，公安部公布了10起制售“地沟油”犯罪典型案例。国务院办公厅于2010年7月发布了《国务院办公厅关于加强地沟油整治和餐厨废弃物管理的意见》，《意见》指出，要开展“地沟油”专项整治，严厉打击非法生产销售“地沟油”行为；要加强餐厨废弃物管理，推进餐厨废弃物资源化利用和无害化处理；各地县市人民政府和食品企业要明确分工、落实责任，加强监督检查和宣传教育。各省市都相继发文严打地沟油，市县长牵头负责，效果显著，受到中外媒体和公众的肯定，这与政府注重监管、信息透明是分不开的。

这些年来，类似的事情不胜枚举，影响大小各不相同，但每件事都会在老百姓的生活中引起轩然大波，严重减弱了政府部门的公信力，更是使公众对政府产生不满情绪，致使政府形象在公众面前大打折扣。

2.政府形象传播的要素分析

所谓政府形象，是指政府机构及其工作人员的行为表现在公众心目中的反映。这种反映具体体现为政府的知晓度和美誉度。“尤其美誉度是衡量政府施政质量和评价政府形象的重要指标，它体现了一个政府赢得社会公众信任、赞誉的程度以及政府形象在社会公众心目中的美丑好坏。”

一个良好的政府形象可以为政府带来较高的权威性、凝聚力和号召力，这不但有利于促进政府目标的实现，促进政府自身的发展，而且对整个社会的发展、对地方经济的发展也是大有裨益的。所以，政府形象塑造已经逐渐成为当前地方政府和社会关注的重要课题。政府形象传播系统是由传播内容和政府、受众、媒介三要素构成。

2.1 政府形象传播的主体——政府

政府形象塑造的基本模式是“政府行为+政府行为解释=政府形象塑造”。政府在自身形象的塑造过程中处于绝对的主体地位。一方面，政府应加强自身建设，提高行政能力。另一方面，政府要学会利用各种传播途径，加强形象公关，实现政府的实际表现与公众的主观评价的统一。传播主体在现代传播过程中的作用十分重要，它不仅是信息源的承载者和表达者，而且还担负着与媒体、公众进行有效沟通的责任，能够在双向传播的互动过程中得到媒体和受众的接受与认可。作为政府形象传播的主体，政府具有权威性，它与其他社会组织最大的区别在于，它拥有极大的权力：政府制定政策、颁布法令，并可强制推行；同时，政府还具有唯一性，在一般情况下，任一国家或同一地区只有一个政府，它往往处于独一无二的位置。

但是目前我们的各级政府，都存在这样那样的问题。一方面，政府的公信力下降。政府在进行传播行为时常报喜不报忧。即政府在日常工作中只报好的不报坏的，只报成绩不报不足，或者歪曲事实。而这种行为导致的负面影响是长期而深远的，它会直接导致政府公信力的下降，而公信力是政府的立身之本，是政府拥有的最宝贵的无形财富。另一方面，政府公共意识欠缺。政府作为权威机构组织，常常认为不应该主动暴露自身的弱点和不足，也无需为自己的行为向社会和公众做出澄清或者道歉。在政府传播活动中缺乏公关意识的现象较为普遍。尤其在处理一些公共危机事件时，政府不能主动通过媒体对受众进行公关的话，会随着事件的发展失去主动权，成为被动的一方，这对于建构良好的政府形象也是非常不利的。我们说政府形象的传播关系到到每一个政府的公务人员，这一点在现代媒体生态下尤其重要。新闻发言人和网络发言人也应该作为一种制度性的安排，去体现政府传播主体在传播过程中面向媒体和公众的主动性、责任性和服务性，是政府专门行使传播主体功能的具体责任人，回应媒体和公众对政府的信息及意见诉求，通过服务媒体、服务公众，树立、维护和保持良好的政府形象。

2.2 政府形象传播的客体——公众

“公众”是一个集合概念。它是指与特定公共关系主体相互联系和相互作用的个体、群体或组织的总和，是对公共关系工作对象的总称。中国政府形象系统的传播离不开公众对于政府的能动认识，带有强烈的主观色彩。

很多突发事件发生以后，人们对于危机事件的第一反应和最大需求永远是了解信息，了解真实的信息，准确的信息和权威的信息。这时，作为公共事务组织者，政府就应该迅速通过大众媒体，在第一时间告诉公众发生了什么事情以及政府采取了什么措施等。相反，如果不能及时、准确地公布相关信息，有时候甚至还进行信息的隐瞒和封锁，那人们在不知情的情况下就可能做出不理智的行动，对政府的信任就会急剧下降，公民和政府之间的互相信任和互相支持也将受到威胁。政府及时公开信息，把一切应当告诉公众的事务向公众通报，是政府相信公众、相信政权力量的表现，而一个相信公众的政府，自然会得到公众的衷心支持。

2.3 政府形象传播的载体——媒介

大众传媒在现代社会中发挥着越来越重要的角色：政府通过大众传媒获取决策所需的信息，同时通过大众传媒向受众传递政府运行的相关信息，以争取公众的理解、支持。大众传媒不是传播政府形象的唯一手段，但普遍性与持久性特征使其成为首要的传播者；大众传媒不是传播政府形象的唯一因素，但对于政府形象的建构无疑起着非常重要的作用。目前，随着媒体技术的快速发展，传播载体也由过去的以传统媒体为主，扩展到传统媒体与互联网并重的格局；同时，以人际交流形成的口头传播依然发挥着重要作用，并在网络技术的催生下更加便捷，成为政府形象传播中一个不可忽视的渠道和载体。

我们说要尤其注重发挥网络传媒的作用。对于政府而言，网上信息公开是一种有着广阔前景的公开方式，在国外，网络已成为政府进行信息公开的一个重要渠道和方式，它既可以在事前公开，也可以在事中公开和事后公开，它既可以有期刊、报纸等纸质公开方式的平面化，也拥有电视、录音录像等视听方式的多媒体、立体化优势。所以，我们的各级政府也应该尝试着去完善电子政务工程建设，最大限度地扩大政府信息共享。

3.公共危机事件中的政府形象传播策略

3.1 进一步完善新闻发言人制度

所谓的新闻发言人就是：“国家、政党、社会团体任命或指定的专职新闻发布人员，其职位一般是该部门中层以上的负责人。新闻发言人的职责是在一定时间内就某一重大事件或时局的问题，举行新闻发布会，或约见个别记者，发布有关新闻或阐述本部门的观点立场，并代表有关部门回答记者的提问。”实施新闻发言人制度是现在世界普遍的做法。在传统宣传体制下，突发事件、重要会议或其它重要新闻事件的报道，政府是通过看得见的一只手来进行调控的。中国各级政府设立新闻发言人是中国宣传体制上的一大进步。新闻发言人制度通过政府主动向媒体提供信息的方式来巧妙地影响和引导媒体与国内外舆论，为国内外舆论设置议程，为自身塑造形象。新闻发言人制度让政府发出了自己的声音，在公众和政府之间构筑起沟通、协调的平台，把那些事关社会公众利益的重大社会信息通过这一平台发布出去，从而树立了透明政府、民主政府的形象。

3.2 对内传播

提升官员形象。领导者的良好形象有助于形成强有力的号召力。因为领导者的良好形象可以使组织成员产生信任感、认同感、成就感、坚定感和自豪感，有助于形成强有力的凝聚力，也有助于形成强有力的向心力和感召力。提高镜头前官员媒体适应能力，增强官员与传媒合作的思想。

危机爆发时的信息传播的首要任务是公开和透明。一些政府部门和官员认为，一般危机信息都带有负面性，公开这些信息，会损害党和政府的形象，影响社会安定，总是想方设法掩盖起来，即使在迫不得已的情况下也“犹抱琵琶半遮脸”，危机信息传播总显得扭扭捏捏。此外，一些政府部门和官员出于私利或局部利益，也自然倾向于拒绝公开危机信息。事实上，这样的做法非但不利于社会稳定，反而会危害国家安全。实现信息传播的开放透明就要求政府必须转变以往的危机传播理念。

如果政府在危机信息传播中出现问题，可能并非政府处理危机的能力不足，而是政府各部门之间缺乏良性互动，缺乏沟通机制，没有建立一个完善的危机信息传播应急预案。制度化被诸多学者认为是解决危机信息传播最重要的路径。通过立法赋予政府各部门以相应的自由并规定其合法活动的范围，通过立法确定和限制各部门权力的权威和行使范围，减少控制的不确定、不对称等问题，由此保证政府各部门之间的平衡和协调，并在它们之间建立有利于危机信息传播的良好机制，确保信息传播的及时性与公开性。

3.3 对外传播

政府应学会运用媒体为形象塑造服务。政府形象塑造的手段是多样的，如前所讲的新闻发布会、领导人热线电话、听证会等，包括政府采取的一些利民、便民措施等。但是要让政府的行为让普遍的社会公众知晓，形象传播要达到更广泛的效应，政府就必须借助一些有效的载体。新闻媒体因其传播的普遍性与持久性特征使其成为首要的载体，它对于政府形象的塑造无疑起着非常重要的作用。在我国，新闻媒体首先是党和政府的喉舌。这是新闻媒体质的规定，也决定了它在平时的报道中要坚持“以正面宣传为主”的方针，对政府“帮忙而不添乱”。因此，在政府形象塑造中，新闻媒体要通过各种传播渠道，利用各种形式，致力于树立和维护良好的政府形象，促进政府形象优化，同时也应注重运用“把关人”理论，对传播信息进行筛选、过滤。

另外，要注意设置媒体议程，主导舆论，以优化政府形象传播。显而易见，新闻媒体持续不断对社会事件进行选择性、倾向性地报道，不但影响人们对事件重要性的排序，还可以影响人们对事件的看法和态度。长此以往，媒体就会对人们对社会的某个方面、某些问题的根本认识产生潜移默化的影响。所以说，新闻媒体不但是重要的信息源，还是重要的影响源，它是一种从事“环境再构成作业”的机构。政府是环境的一部分，而且是至关重要的一部分，新闻媒体每天会用大量的版面和时间对政府的行为、活动进行报道和评论。毫无疑问，媒体对政府的形象也有—种“再构成”和塑造作用。作为加强执政能力及政府形象的重要举措，议程设置所塑造的舆论更可以使社会内部成员获得强烈的政治认同感。

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