农村“三权”抵押融资的现实困境与配套改革——以湖北省沙洋县为例

杨 柳，秦楚汉，杨怡欣，龙 舟，刘 畅

（湖北经济学院 金融学院调查组，湖北 武汉 430205）

今年以来，人民银行和银监会先后联合下发了《关于加快推进农村金融产品和服务方式创新的意见》和《关于进一步加强信贷结构调整，促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，提出了以全面推动农村土地承包经营权、农村居民房屋所有权和林权（以下简称“三权”）抵押等产权抵押融资为核心开展农村金融产品创新，为银行业开办“三权”抵押融资、破解农村信贷瓶颈提供了有力的政策支持。与此同时，各银行业机构也针对各地实际情况进行了“三权”抵押融资的有益尝试。在金融运行过程中，在县域农村中开办“三权”抵押融资的现状如何？难点何在？如何深入推进？就此我们在对湖北省荆门市沙洋县“三权”抵押融资业务开展情况进行初步调查的基础上提出了一些对策性思考。

沙洋县位于湖北省中部，汉江下游两岸。面积2044平方千米，人口67万。居江汉平原与鄂西北山区结合部，地处江汉平原西北部的湖区和荆山余脉东南的山岗丘陵地带，行政区划上辖13个镇。该县以农业为主，农副产品丰富，主产水稻、小麦、棉花、油菜、水产品等。其中纪山龙米等多个农副产品获国家绿色食品证书。沙洋是全国商品粮基地，全国“双低”油生产示范县，水产品产量位居全省前列。在该县生产总值中，农业总产值占主体。

一、需求旺盛与供给谨慎：“三权”抵押融资基本现状

随着农村经济的不断发展，农民对资金需求也日渐旺盛，但是资金的需求却难以满足。以沙洋为例。沙洋县作为湖北省的一个农业大县，“三权”抵押融资业务的发展空间广阔，尤其是林业资源十分丰富。全县有林业种地面积40万亩，如果能充分发挥这些林业资源效益、科学合理的将其转化为林权所有者的融资手段，无疑将会极大地支持县域经济发展。同时，随着农村城镇化进程的加快和进城务工农民的增多，农民对土地的依赖度明显减弱，农村出现不容忽视的土地抛荒现象，农民有着土地流转的强烈愿望。沙洋县近年来劳动力转向非农业累计已达8.5万人，占农村总劳动力的50%左右，其中长期外出劳务经商人员约1.5万人。同时农村土地流转加快趋势明显，截至2011年末，全县有5670户农民进行了土地流转，占全县农户总数的30.5%，土地流转面积达4.56万亩，占全县总耕地面积的26%，这说明农业产业化经营资金需求旺盛。当前，传统的种植养殖业早已不能满足农村居民对财富的渴望，取而代之的是农村综合开发和种植养殖业的规模经营、外出务工取得技术的农民返乡创业、长途贩运和交通运输等行业。从笔者对沙洋县农村个私经济实体资金需求的调查显示，全县的农村个私经济的资金满足程度不足30%，在广大农村，普遍存在着农村小企业和个私经济“三权”难融资的现象。

另一方面，县域金融机构开展“三权”抵押融资业务明显谨慎。由于“三权”抵押涉及法律障碍，尤其直接涉及广大农民最根本的两大财产——住房和土地，农民一旦无法还款失去土地和房屋，就失去了赖以生存的基本保障，容易引发社会问题，影响和谐社会的构建。为此，政府及相关职能部门、银行业机构都比较低调和谨慎。截至2011年末，全县只有农村信用社累计发放林权抵押贷款数笔，金额万元，现有贷款余额万元。其他涉农机构如农行、农发行、邮储银行都还未开办“三权”抵押融资业务。同时，金融机构还面临着因农村小企业和个私经济第二还款来源无保障而带来的贷款难问题，使得县域金融机构在开展“三权”抵押融资业务上缺乏内存动力。这种现象的存在，进一步减缓了县域农村经济发展速度，同时也使得县域银行存贷比例过低，资金外流现象严重。

从金融供给与需求的角度观察，供求两极明显呈现出非均衡状态，一方面是农民对资金的需求旺盛，另一方面却是金融机构对资金的供给谨慎，这就是目前农村“三权”抵押融资的基本现状。

二、产权制度困境与金融环境缺失：“三权”抵押融资困境

农村经济发展亟需金融支持，由于主客观因素影响，从目前现状分析，“三权”抵押贷款融资在业务推进过程中还存在诸多困境，这些困境在沙洋县表现的尤为明显。

（一）法律保障未跟进导致农民“三权”抵押缺乏积极性

根据《中华人民共和国担保法》、《中华人民共和国物权法》和《中华人民共和国土地管理办法》的有关规定，耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押,特别是宅基地不得抵押，直接导致农民住房权的抵押法律问题。也是由于这个原因，沙洋县目前只进行了土地承包经营权和林权的抵押，农民住房权的抵押没有进展。“三权”抵押经过试点已经在全国铺开，但是法律保障工作却没跟进，法律纠纷必然随着“三权”抵押工作的进一步展开相继出现。一旦农民到期无法还款，而银行又强制实行抵押权，就会影响农民的基本生活，造成民生问题，这样农民也不愿意用“三权”来贷款融资。

（二）“三权”的确权与相关服务不到位

产权清晰是市场机制正常运作的基本保证。然而，由于“三权”抵押是一项开拓性的工作，除了林权较早的改革外，农村土地承包经营权和农村居民住房权抵押改革举步维艰。根据《中华人民共和国土地管理办法》的相关规定，我国农村土地集体所有权的归属是不明确，不统一的。从表面上看，农地的所有权属于集体，土地承包经营权属于承包的农户，但由于农民的土地承包经营权必须通过签订承包合同由双方约定才能取得，这样土地的承包经营权就存在一定的约束性和不确定性。在这种集体所有制的情况下，农民并没有对集体土地的真正处分权，从而导致产权残缺。在沙洋县，大多数农村土地承包经营权和农村居民住房权都没有确权、登记和办证，这就成为了抵押中的一大阻碍。与此同时，沙洋县当地缺乏办理“三权”抵押登记、办证的专门机构，而能够办理此业务的部门属于当地政府下属机构，没有一套专业的办理程序，办理的手续繁琐，过程复杂，所需时间较长，进一步制约了“三权”抵押的开展。

（三）风险高、利润低，金融机构贷款意愿不强

“三权”抵押融资的风险是金融机构考虑的首要因素。在贷款中，一旦发生不可抗拒的自然灾害或者农产品价格大幅波动等情况，当农民无法还款时，银行则要行使抵押权。一方面，由于法律问题，能否行使抵押权是一个问题。另一方面，即使法律问题解决，能够行使抵押权，由于缺乏关于“三权”资产交易的专业机构或平台，这些资产能否顺利处置也成为了一个难题，所以银行的风险较大。而在“三权”的抵押贷款中，前期的确权、登记、办证等准备工作，所需时间长，人力多，成本较高。但由于是涉农贷款，银行的贷款利率还要适当优惠，这样银行的利润就大大降低。如此一来，银行的贷款意愿并不强烈，再推广起来，必然也将阻碍重重。另外，银行的客户经理基于“三权”抵押贷款风险高、手续复杂的考虑，也不愿办理此类业务。

（四）金融机构少，“三权”配套体系不健全

首先，沙洋县当地银行仅有工、农、建三大行和农村发展银行、农村信用社、邮政储蓄银行，而有关农业的小额贷款90%的业务都由农村信用社一家进行放贷，其他金融机构在此方面做的少之又少，大大限制了“三权”抵押业务的开展。其次，农村“三权”的价格评估组织和评估制度不健全。在沙洋县，唯一的评估机构也是挂在政府名下，往往会因为缺乏专业性的评估人才和标准体系，发生对抵押人“三权”价值严重低估或者故意高估的情形。再次，缺乏农业保险机构。由于林权抵押有别于其他商品的抵押，专业性较强，需要有林业、农业等专业知识，但是金融机构缺乏熟悉林业专业知识的信贷员，所以抵押品管理难度大、风险高，则需要专门的农业担保公司担保或者保险公司进行保险以规避风险。沙洋县的林权抵押早在2006年就已实现突破，但是至今为止，林权抵押进展不大，遇到最大难题就是缺乏保险机构对林业的保险。最后，农村资产统一流转和处置机构缺失。目前林业要素市场不健全，林权流转难度较大。另外，土地流转市场发展缓慢，缺少权威的流转中介，所以“三权”资产无法有效变现将难以保护金融机构的利益。

总之，产权制度困境和金融环境缺失是目前推进“三权”抵押融资的主要难点所在。

三、综合配套改革：“三权”抵押贷款融资的建议与对策

以“三权”抵押融资为核心开展农村金融产品创新，为银行业开办“三权”抵押融资、破解农村信贷瓶颈提供了有力的政策支持。从长远看其政策效应将是不言而喻的，但是从目前实际情况看，破解“三权”抵押融资的难点，还需扎实推进综合配套改革。

（一）完善相关法律体系，营造良好政策环境

建立完善的法律体系，明确“三权”的法律边界，是“三权”抵押融资走出产权制度困境的首要一环。一方面，建议相关部门出台相关法律法规或条例，突破现行法律规定的只有同一集体经济组织的成员（同村）能互相购买农村房屋的政策障碍，允许集体土地上的房屋可以公开拍卖、出售，以解决抵押物（农房）处置难题，降低银行的贷款风险。另一方面，出台较为全面的农村产权抵押融资管理办法，明确规定农村“三权”的可抵押性，以便为农村产权抵押贷款制度的推进提供相应的法律保障。

（二）强化“三权”相关部门的监督，明确产权

加快农村“三权”的确权颁证，进一步完善有关操作规则，简化抵押登记程序，尽量做到简便易行、费用低廉。尽快解决抵押登记问题，农委、国土局、林业局等相关政府部门需分别抓紧出台农村土地承包经营权、农村居民房屋、林权抵押登记管理细则，使之具体可操作，加快抵押登记的步伐，以利于在全国推广“三权”抵押贷款。

（三）完善农村社会保障体系，鼓励农民“三权”抵押

加大地方财政补助支持力度，不断提高保障标准和补助水平，建立健全覆盖全县的农村医疗保障和养老保险制度；加快农村社会保障制度的立法进程，以法律的形式明确农村社会保障管理部门的法定责任，淡化农村“三权”的社会保障功能。当发生不可抗拒的自然灾害或者农产品价格大幅波动等情况使农民不能还款时，完善的社会保障体系将会在一定程度上保障农民利益，这样农民更加愿意将“三权”作抵押来贷款。

（四）建立风险补偿机制，增强银行贷款意愿

一方面，当地政府要积极发挥财政性资金对金融资源的杠杆拉动作用，通过增加财政贴息资金和设立风险补偿基金等多种方式，建立涉农贷款风险补偿制度，增强银行抵抗风险能力，提高金融机构放贷的积极性。另一方面，政府应设立专门机构，安排专门资金，明确专项基金补偿银行发放农村产权抵押贷款损失的流程，在农户逾期无法清偿贷款本息时，由县政府平台公司对“三权”进行收购，先行偿还银行贷款本息，并且可以对收购的农房、土地、林业进行处置。

（五）完善金融体系，增加金融机构覆盖率

建立“三权”资产评估体系，改进中介评估，支持和鼓励各区县利用主管部门下属的专业机构进行评估，解决评估机构少、评估费高的问题。组建专门的政策性“三权”抵押融资担保公司，不以盈利为目的，履行“三权”抵押贷款的担保和对区县担保公司再担保的职能，鼓励农户将抵押物进行担保，设立贷款担保基金，对贷款到期的抵押房屋、土地承包经营权、林权按贷款金额进行收购储备管理。保险公司也要不断提升农业保险覆盖面和渗透度，积极探索开展涉农贷款保证保险，最大限度减少自然灾害等不可预见性因素带来的损失。

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