改革开放以来党代会制度建设及其启示

陈 君，孙 功

（安徽理工大学 人文社会科学学院，安徽 淮南 232001）

中国共产党从成立起，就把党代会制度作为党的根本政治制度。建党九十多年来，党代会制度从创立到发展，历经了曲折的过程。特别是党的十一届三中全会以后，随着我国进入改革开放和社会主义现代化建设新时期，党代会制度建设也步入了恢复和快速发展的正确轨道。考察改革开放三十多年来党代会制度建设的实践，总结党代会制度建设的历史经验，对进一步健全和完善党代会制度，更好地发挥党代会的作用，并以此为突破口，推进党内民主的健康发展，提高党的执政能力，具有十分重要的现实意义。

一、改革开放以来党代会制度建设

1978年党的十一届三中全会以后，我国进入改革开放和社会主义现代化建设新的历史时期，党代会制度建设也随之步入了恢复和快速发展的正确轨道，这主要体现在以下几个方面：

（一）全面恢复党的七大所构建的党代会非年会制和党的全国代表会议制度

党的十二大制定的新党章，全面清除了九大、十大、十一大党章中“左”的错误，继承并发展了七大、八大党章的优点，进一步明确规定了全国党代会的召开、职权及其与中央委员会的关系。十二大党章第18条规定：“党的全国代表大会每五年举行一次，由中央委员会召集。中央委员会认为有必要，或者有三分之一以上的省一级组织提出要求，全国代表大会可以提前举行；如无非常情况，不得延期举行。”[1]P107十二大党章恢复了对全国党代会职权的规定。党章第19条明确规定了全国党代会的职权：“（一）听取和审查中央委员会的报告；（二）听取和审查中央顾问委员会、中央纪律检查委员会的报告；（三）讨论并决定党的重大问题；（四）修改党的章程；（五）选举中央委员会；（六）选举中央顾问委员会和中央纪律检查委员会。”[1]P107十二大党章还对全国党代会与中央委员会的关系做出新的规定。十二大党章第20条规定：“在全国代表大会闭会期间，中央委员会执行全国代表大会的决议，领导党的全部工作，对外代表中国共产党。”[1]P108这一新规定旨在理顺中央委员会与全国党代会之间的关系。从党的十二大到十七大，全国党代会按时召开，没有再出现拖延的现象。为了讨论中央关于制定“七五”计划的建议和解决干部新老交替过程中出现的问题，1985年9月，中央还召开了党的全国代表会议，这是建国后召开的第二次全国代表会议。

（二）逐步规范党代会制度

党的十一届三中全会以来，特别是党的十三届四中全会以来，党代会制度建设逐步走上了规范化、制度化的轨道。

1.党代会召开的时间走向规范。十四大党章对十三大党章关于地方党代会召开的时间做了调整，使之进一步规范。十四大党章第24条规定：“党的省、自治区、直辖市、设区的市和自治州的代表大会，每五年举行一次。党的县（旗）、自治县、不设区的市和市辖区的代表大会，每五年举行一次。”[1]P133这就明确规定，县以上的各级党代会的时限都是五年，从而使党代会的时限规定与人民代表大会的时限规定相衔接，保持了一致性。

2.党代会的职权走向规范。在党的十二大之前，历次党章对党代会的职权，要么未作规定，要么规定得不全面。从十二大开始，历次党章对党代会的职权都做出了完备的规定。在实际运行中，党代会也都能够按照党章规定认真履行职权，充分发挥其最高领导机关的作用。

3.党委会的工作制度走向规范。党的十三大从中央做起，建立了一系列有关政治局常委、政治局、中央委员会的定期报告工作的制度与工作规则，并要求地方各级党委组织也要建立和完善相关规章制度。党的十四届四中全会通过的《中共中央关于加强党的建设的几个重大问题的决定》，对党委集体讨论重大问题作了明确的规定。1996年中共中央颁布了《中国共产党地方委员会工作条例（试行）》，对地方党委如何有效地实行集体领导作了比较全面的制度安排。在党的十六届三中全会上，胡锦涛代表中央政治局向党的中央委员会报告上作，为进一步完善党的委员会制度起了重要的示范作用。与此同时，党的各级委员会的工作逐步规范，工作质量不断提高。

（三）积极开展党代会常任制的试点工作

十二大党章虽然消除了十一大党章中“左”的错误，继承和发展了七大、八大党章的优点，但没有恢复八大提出的党的代表大会常任制。对此，主持新党章起草工作的胡乔木，在就新党章产生的经过和重要意义答记者问时说：“在新党章的多次讨论和修改过程中，曾经考虑过代表要实行常任制的意见，1980年2月发出的修改草案中就曾经作过这样的规定。但是经过多方面的考虑，最后还是没有作这样的规定。”[1]P330胡乔木还具体解释了十二大没有恢复党的代表大会常任制的原因：一是八大规定行不通；二是党代会的任务主要是确定党在一个阶段内的路线、方针和基本政策，产生比较稳定的领导机构，因而不需要也不可能每年都开会；三是如果实行代表常任制，对党代表的任务和职权及其与各级党委的关系难以作出明确具体的规定。胡乔木的回答，反映了当时党对这一重大问题的慎重考虑。由于胡乔木的解释在当时是权威观点，使十二大前夕要求恢复党代会常任制的呼声一度归于沉寂。

1987年党的十三大提出：“在新的历史条件下，在党的建设上走出一条不搞政治运动，而靠改革和制度建设的新路子”[2]P54的方针后，中央有关部门开始在部分市、县进行党代表大会常任制的试点。1988年到1989年，中组部先后选择了浙江省台州市椒江区、绍兴市、永嘉县、瑞安市，黑龙江省林甸县、肇东市，山西省大同市矿区、洪洞县、晋中市榆次区和顺县，河北省辛集市，湖南省衡山县等12个市、县组织进行了党的代表大会常任制的试点。但是，到十六大召开以前，除浙江的绍兴市、瑞安市、台州市椒江区和山西的晋中市榆次区和顺县等五个市县区还在试点外，其它几个市县己经停止试点工作。这主要是因为在这期间中央态度一直不很明朗，实行党代会常任制试点的相关部门也一直没有获得明确指示，长期处于一种尴尬境地，党的代表大会常任制试点搞了14年，总体上来说进展不大。2002年党的十六大提出“要以保障党员民主权利为基础，以完善党的代表大会制度和党的委员会制度为重点，以改革体制入手，建立健全充分反映党员和党组织意愿的党内民主制度。扩大在市、县进行党的代表大会常任制的试点。积极探索党的代表大会闭会期间发挥代表作用的途径和形式”[3]P52的要求，这为探索党的代表大会常任制问题提供了新的理论空间。2002年党的十六大后，党代表大会常任制的新一轮改革又蓬勃兴起。四川雅安市、眉山市、自贡市等近20个市县区进行了党代会常任制试点的工作。除了四川以外，山东乳山市、山西石楼县、广西象州县、广东惠州市、湖北宜都市、江苏射阳县等也加入了试点的行列。现在有一半以上的省、市、自治区都在积极开展党代表大会常任制试点的工作。

二、改革开放以来党代会制度建设的历史启示

要将全国党代会制度建设好，绝非易事，它每发展一步，都需要全党付出极大的努力，同时也提供了丰富而宝贵的历史经验。认真总结这方面的经验，从中汲取思想营养和政治智慧，是中国共产党进一步健全和完善全国党代会制度的重要条件。

（一）必须严格遵守党章规定，牢固确立全国党代会是党的最高领导机关的观念

全国党代会是党的最高领导机关，全国党代会的最高领导地位决定了它具有最高领导权。根据现行党章规定，全国党代会拥有六个方面的职权：听取和审查中央委员会的报告；听取和审查中央纪律检查委员会的报告；讨论并决定党的重大问题；修改党的章程；选举中央委员会；选举中央纪律检查委员会。归结起来，就是拥有最高选举权、决策权、立法权和监督权。党章对全国党代会地位和职权的规定表明，凡是党的重大问题，如党的指导思想的确立、纲领路线和方针政策的制定、党章的制定和修改、新的中央领导机构的选举等等，都应当由全国党代会来讨论决定。召开全国党代会的目的和意义，就是要充分发挥它的最高领导作用，切实解决党在历史发展的紧要关头所面临的重大问题。确立全国党代会是党的最高领导机关的观点，就是要求全党坚决尊重和维护全国党代会的地位，认真行使全国党代会的职权，充分发挥全国党代会的作用。

历史已经证明，凡是具有里程碑意义的全国党代会，都充分发挥了作为党的最高领导机关的作用，都切实解决了党所面临的重大问题，从而推动了党和国家事业的发展。十一届三中全会以来的历次全国党代会，开辟了中国特色社会主义道路，推进了党和国家的事业不断发展，具有里程碑的意义。党的十二大制定了全面开创社会主义现代化建设新局面的宏伟纲领；党的十三大系统地阐述了关于我国社会主义初级阶段的理论，正确地制定了党在社会主义初级阶段的基本路线、基本纲领；党的十四大确立了社会主义市场经济体制为经济体制改革目标；党的十五大在党的十四大基础上，确立邓小平理论为党的指导思想，从而为开创社会主义现代化建设新局面树立了旗帜，指明了方向，为中国的发展开辟了前所未有的前景；党的十六大把“三个代表”重要思想确立为党的指导思想，提出了全面建设小康社会的宏伟目标和任务；党的十七大把科学发展观确立为我国经济社会发展的重要指导方针，这将极大地推动中国社会的发展。

历史经验告诉我们，全党必须牢固确立党代会是党的最高领导机关的观念，严格遵守党章的规定，切实维护党代会在党内的最高地位，充分发挥党代会议党之大事、定国之大策的重要作用。

（二）必须加强党代会的制度建设，不断提高党代会制度的规范化水平

邓小平曾对制度建设的重要性做出十分精辟的论述。他指出：“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”[4]P146他还强调：“不是说个人没有责任，而是说领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视。”[4]P333要注重从制度上加强党的建设，这是全党经历严重曲折，付出沉重代价后得出的重要结论。

党代会是党的最高领导机关，党代会的这一原则规定只有体现在一系列具体制度中，才可能真正发挥党代会对党和国家事业发展的推动作用。离开了具体制度作保障，再正确的原则规定最后也会因无法落实而流于形式。长期以来，由于种种原因，人们对党代会制度建设的重要性没有足够的重视，导致党章中关于党代会的原则性规定在实践中难以正确的贯彻执行。因此，要维护和发挥全国党代会应有的地位和作用，仅仅对党章关于全国党代会的制度规定给予高度重视是不够的，还应当加强全国党代会的制度建设，不断提高全国党代会制度的规范化水平。十一届三中全会以来，中国共产党在全国党代会制度建设上进行了不懈的努力，已经形成了许多好的制度和规定。例如，《关于党内政治生活的若干准则》、《中国共产党党员权利保障条例》、《中国共产党党内监督条例》中的一些制度和规定，把党章关于全国党代会的原则性规定进一步细化，形成了具有一定操作性的制度体系，极大地推进了全国党代会制度建设的发展。注重从制度上建设全国党代会，是从中国共产党实行党代会制度90多年经验教训中得出的重要结论。

（三）必须以党代会为核心发展党内民主，不断提高党内民主生活水平

党内民主是党的生命。党代会制度是党内民主的一项根本性制度，党内民主的其它制度，如选举制、任期制、罢免制、党委制、报告制、监督制等，都依赖于和服务于代表大会制度[5]P253。党代会制度是否健全与完善，对党内政治生活民主化有着重大影响，是党内政治生活是否正常的重要标志。因此，必须不断推进党代会制度的民主化进程，以党代会为核心促进党内民主的发展。从而逐步提高党内民主水平。

召开党代会的过程，就是体现和发展党内民主的过程。因为，党代会的筹备、召开以及选举，无一不与党内民主有着密切关系。在以党代会为基本形式坚持和发展党内民主方面，中国共产党有着成功的经验。党的十二大以后的6次全国党代会，不仅彻底纠正了党的九大、十大所出现的错误，而且也极大地发扬了党的七大、八大的优良传统，为坚持和发展党内民主作出了不懈的努力。在选举方面，党代会代表的选举，越来越尊重选举人的意志和民主权利，使大会代表具有真正广泛的代表性。在决策方面，党代会对党的重大问题的决策，坚持集体讨论、集体决定（而不是集体讨论、个人决定）的决策。如历次全国党代会主要文件的形成，都在一定范围内广泛征求意见，做到群策群力，集思广益，最大程度集中全党智慧，反映广大党员和人民的共同意志。在监督方面，不断完善全国党代会的监督制度，发挥其最高监督机关的应有作用。在会议公开方面，对会议的召开、会议的进程、会议的各项决议文件以及会议的选举结果都及时公布，在一定程度上增加了大会的透明度和公开性。所有这些不仅使全国党代会制度本身不断地得到健全和完善，也由此推动了党内民主的逐步发展。

党代会是进行党内选举、决策、监督以及制定和修改党章的最高领导机关，也是全体党员通过自己选出的代表来行使民主权利的重要途径。党代会制度的完善，对发展党内民主，健全党内民主的其他制度具有关键性的作用。总结改革开放三十年党代会制度建设的历史经验，应当充分认识到党代会对党内民主的重大意义，并以党代会为核心不断提高党内民主生活的水平。

[1]中国共产党章程汇编（从一大——十六大）[M].北京：中共中央党校出版社，2006.

[2]十三大以来重要文献选编（上册）[M].北京：人民出版社，1991.

[3]江泽民.全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面[M].北京：人民出版社，2002.

[4]邓小平.邓小平文选（第2卷）[M].北京：人民出版社，1994.

[5]李铁映.论民主[M].北京：人民出版社和中国社会科学出版社，2001.