公法人路径下平潭实验区管委会组织架构的思考

于静涛，陈明添

（1, 2. 福建江夏学院法学院，福建福州 350108）

公法人路径下平潭实验区管委会组织架构的思考

于静涛1，陈明添2

（1, 2. 福建江夏学院法学院，福建福州 350108）

平潭综合实验区特殊的发展定位和功能诉求，对其常规管理机构——综合实验区管委会的架构提出了更高的要求。随着实验区发展步伐的不断加快，实验区管委会的组织架构方式选择问题已迫在眉睫。鉴于我国传统行政主体理论的缺陷，借鉴法、德等国家的行政公法人制度，可以将平潭综合实验区管委会建设成为具有公法人特色的两岸“共同管理”主体。

平潭综合实验区；管委会；架构

2011年11月，国务院正式批准《平潭综合实验区总体发展规划》（以下简称《总体规划》）以来，平潭综合实验区各项事业的发展已逐步走入了快车道。而《总体规划》中提出的“将平潭建设成为两岸同胞合作建设、先行先试、科学发展的共同家园”的构想也随之迎来更加审慎的路径选择。平潭综合实验区应如何构建？如何发展？“五个共同”理论应如何实现？实验区治理机构——管委会应采何种模式建立等，都成为亟待解决的问题。本文拟就平潭综合实验区管委会的构建进行探究与思考。

一、“共同管理”背景下的平潭综合实验区及其管委会角色诉求

平潭综合实验区管委会构建的特殊意义在于管委会是实现两岸“共同管理”、深度合作的重要载体，故而，我们的研究也必须围绕着两岸“共同管理”这一背景展开。以平潭综合实验区为试点实现两岸共同管理的交流合作新模式之构想初见端倪于2009年5月国务院下发的《关于支持福建省加快建设海峡西岸经济区的若干意见》（以下简称《意见》）。该《意见》首次提出，“在现有海关特殊监管区域政策的基础上，进一步探索在福建沿海有条件的岛屿设立两岸合作的海关特殊监管区域，实行更加优惠的政策”。其后不久的2010年4月，国家发改委发布了《海峡西岸经济区发展规划》（以下简称《规划》）。《规划》中设“建设两岸合作的平潭综合实验区”专节，从“探索两岸合作新模式”、“构建两岸经贸合作特殊区域”、“建设两岸同胞的共同家园”三方面，定位了平潭综合实验区于两岸深度合作方面承载的特殊功能。（该《规划》已于2011年3月由国务院正式批准）。2011年11月由国务院正式批准的《平潭综合实验区总体发展规划》更是将两岸共同家园构想具体化为两岸“共同规划、共同开发、共同经营、共同管理、共同受益”的“五个共同”理论。沿着以上政策线索，可以逐渐清晰地作出界定——基于特殊的发展定位和功能预期，“共同管理”背景下的平潭综合实验区本身就将成为区别于“经济特区”、“开发区”、“国家综合配套改革试验区”等以往中国任何特殊区域的“实验区”。

平潭综合实验区这个特殊区域所应承担的历史使命应具体体现为以下三方面：（1）微观层面——促进两岸经贸交流，提升两岸经济发展潜力。通过对平潭岛的开放开发加强两岸经贸往来，既促进台湾经济向外向型发展、实现与大陆经济的产业对接，亦带动平潭、福建、海西乃至全国各涉台地区经济的发展。（2）中观层面——逐步探索两岸先经后政、先易后难的区域合作新模式。能够以区域合作为路径，适度回避政治敏感问题，全方位、多形式地实现两岸经贸、文化乃至某些政治层面的合作。（3）宏观层面——成为和平解决台湾问题，早日实现祖国统一的实验平台。借助平潭综合实验区这块试验田去创造“一国两制”下两岸对话、合作、融合的一系列新模式，逐步实现双方意愿的对接；通过创新政策、创新制度来进一步展示中央政府解决台湾问题的善意、勇气和智慧，从而对促进祖国和平统一大业的早日实现做出贡献。[1]

对实验区如此之高的功能诉求，决定了作为实验区常规管理机构的平潭管委会之性质定位与组织结构必将不能与其他特殊区域管委会相提并论。在笔者看来，除了应具备其他特殊区域管委会已有的日常经济、社会事务管理职能外，平潭管委会还应当承担以下三个特殊角色：1. 两岸平潭合作事项对话的组织者。按照已获国务院正式批准的《平潭综合实验区总体发展规划》的设想，在平潭实验区要实现两岸产业的深度对接……要推动两岸投资自由贸易化，推进两岸多种形式的民间交流合作……要积极承接台湾产业转移……努力建设依托台湾、面向大陆的两岸合作低碳经济示范区。以上这些设想只有在两岸相关实体充分协商对话的基础之上才有可能完成。而对两岸相关具体合作事项的对话主体、对话层次、对话方式、可协商范围的确定等都离不开平潭管委会的组织、扶植。2. 两岸合作资源的整合者。2008年以来，随着台湾岛内政治环境的变化，两岸关系进入了前所未有的和平稳步发展时期。两岸直接、全面三通的实现，以“扩大民间交流、加强两岸合作、促进共同发展”为主题的海峡论坛的举办，两岸ECFA协议的签署等都是在这一时期两岸合作交流的宝贵成果。如何将这些来自经济、文化、政治、社会等各个方面的成果有机整合起来，并在此基础上形成合力，以平潭为实验区建设两岸“共同家园”，亦是平潭管委会所应承担的主要职能。3. 平潭综合实验区“共同”决策平台的提供者。《平潭综合实验区总体发展规划》提出积极探索两岸同胞“共同规划、共同开发、共同经营、共同管理、共同受益”的合作新模式的构想，实现这“五个共同”的基础即是要提供两岸对平潭综合实验区开发事项的共同决策平台。这一平台的提供和运作者，应主要由平潭综合实验区管委会来担任。

面对平潭综合实验区的特殊定位和由此产生的对平潭管委会的特殊角色诉求，似乎无法在我国现有行政组织法范畴内完成平潭管委会的组织架构。我国行政组织法当中没有关于“综合实验区管委会”的相关规定，也不适宜将平潭管委会当作一级人民政府或一级人民政府的派出机关、派出机构来处理。历史使命诉求下的平潭管委会必须是一个具有强大管理职能但政府色彩大大削弱的组织。因此，笔者建议借鉴域外的公法人制度架构平潭管委会。

二、典型性国家的公法人制度略述

大陆法系国家习惯于将法人区分为公法人与私法人。其中公法人一般是指为满足公众需要、增进公共福利而设立的法人。以这种区分为基础，法国、德国甚至作为英美法系国家的英国都逐渐形成了相应的公法人制度。

（一）法国

在法国，行政主体概念基本等同于公法人概念。其公法人分为三类：其一是国家，其二是对地方性行政事务具有决定权力，并承担相应义务和责任的地方团体，其三是以实施公务为目的而成立的公共设施或公共机构，我国一般将之译称为公务法人。法国的公务法人分为国属、省属和市镇属的三个级别：国属公务法人包括国家医疗单位、公立教育机构、农业及商业机构、与公共工程相关的机构、与银行和经营业务相关的机构、荣誉勋位团和国家铁路的行政管理机构；省属公务法人如公立疯人院、乞丐收容所；市镇属公务法人包括医院和收容所、济贫所、初等教育基金会、市镇分区、市镇联合会、各劳工联合会、市镇博物馆、温泉或气候疗养企业。[2]

二战以后，随着行政社会化程度的不断提高，法国的公法人制度也逐步健全和完善起来。其中以公务法人的发展最为显著，国家大量采用由公务法人来实施行政分权后的部分职权的方式来完成公务。这种背景下的公务法人具有以下几个特点：第一，公务法人属于公法人的一种。法国在理论上将公法人分为一般公法人和特别公法人。其中一般公法人指的是国家和地方团体，而特别公法人则指公务法人。因此，公务法人是公法人的一个特殊类别。第二，公务法人具有独立的法律人格，享有自己的财产，能以自己的名义行使公共权力，参加诉讼。第三，公务法人基于行政事务分权而产生，因而承担的公共事务大都以非地域性的行业或领域为基础，但有时也可以地域为基础。如法国早期的大区以及市镇联合体组织等就是以地域为基础的公务法人。

（二）德国

在德国，公法人概念项下又包括了公法社团、公法财团和公营造物三个子类。

公法社团是指由一定成员依据公共目的而组成的不因成员更替变化而变化的团体。如联邦、州、乡镇、乡镇联合体、律师公会、医疗保险组织协会、教会等都属于公法社团。公法社团具有如下特点：第一，依公共目的而设立，以执行公务为基本任务。第二，由一定成员组成，但团体本身不受成员更替变化的影响。第三，具有自治行政权。能够制定自治规章并享有自由度很大的执行权。第四，接受国家法律监督。

公法财团是指依据公法、通过捐助等行为而设立的，以利用一定的资金或物质来实施公务、追求公益的财团。德国目前财团法人已经相对较少，主要为一些基金会和其他公益财团，如普鲁士文化资产财团法人、协助残障儿童财团法人、联邦总理威尔布朗特财团法人等。财团法人的特征有：第一，必须有设立人的捐助行为才能得以成立，是以金钱而非人员为支撑。第二，公法财团是因其财产捐助行为而被国家赋予公法人的地位的。

公营造物是指为了达到一定的行政公务目的，以人和物有机结合所组成的公法人。联邦银行、德意志图书馆、联邦铁路局、联邦邮局、地方自治团体所属的学校等都属于公营造物。与公法社团及公法财团不同，公营造物具有以下特征：第一，公营造物是人（行政人员）与物（公共设施）在法律意义上的虚拟结合。第二，依据行政主体专为营造物制定的法规而设立。第三，公营造物与其利用者之间形成任意或强制利用关系，利用者有权据以请求公营造物提供一定的给付。

（三）英国

英国的公法人概念范畴较为狭小，实际只相当于法国的公务法人或德国的公营造物。英国的公法人机构也是在第二次世界大战后才迅猛发展起来。因为“这时出现的大量新型公共事务已不适宜由传统的行政部门去处理，如国有化企业的经营、社会福利政策的推行，不得不设立一些新型机构，于是公法人的组织便广泛流行。”[3]英国的公法人分为工商企业公法人、行政执行公法人、独立监管公法人、咨询性公法人四类。

工商企业公法人是政府为了加强对工商业的干涉而设立或对原有企业实行国有化而形成的公法人。二战以后，英国对一些涉及重大国家利益或风险性大、私人不愿投资的企业实施国有化，同时为经营某些特殊的行业也设立了一些公法人。像全国煤炭委员会、原子能机构、英格兰银行、中央电业局等都在此列。

行政执行公法人是享有较大公务权力，能够以自己的名义执行某方面的公共政策和职务，地位类似于政府执行机关的公法人。例如全国海港委员会，其主要负责管理全国海港的发展计划的制定，再如各区域内的卫生机构，主要职责是执行卫生政策，行使卫生行政管理权。

独立监管公法人是负责制定并监管实施某些行为标准的公法人。其负责监督法律的实施情况，同时制定一些涉及质量、物价、计量、检测、食品安全等方面的具体条例。英国的公共机构地理位置分布局就是这样的公法人，其主要负责鼓励政府机构从伦敦迁往外地。除此之外，像全国放射性射线保护局、自然环境保护委员会都属于该类公法人。

咨询性公法人是负责提供咨询和解服务的公法人组织。英国的许多咨询委员会、顾问委员会、行政裁判所委员会、就业机会平等委员会等都是属于咨询性公法人。

（四）小结

从前文的简略研究可得出以下几个初步结论：第一，在英、法、德等主要西方国家中都有较为成熟健全的公法人制度。以上各国的公法人尽管在名称、体系、职能上各有不同，但却能找到一个显著的共同点——即都是因公务目的、依公法而设立，且都是行政社会化的产物。第二，在公法人中，都有独立于国家和地方政府之外的行政主体体系，如法国的公务法人、德国的公营造物、英国的公法人等。第三，各国的公法人制度都旨在解决行政权力过于集中与社会公共事务范畴不断扩大之间的矛盾，增加非国家机关组织在提供公共产品时的独立性和自由度，弥补行政科层制体系下的官僚主义、内耗僵化的不足。

三、“共同管理”背景下引入公法人制度的特殊意义

（一）行政多元化的内在要求

20世纪70～80年代，在西方各国兴起了新公共管理运动及治理理论，理论界普遍认为，面对日渐增多的行政事务，政府应当适度分权或还权于社会，公共行政事务不应当再由国家行政所垄断，而应由多元化的公共行政予以分担。在此基础上，各国都开展了以政府重构、委托行政、行政公私合作等为内容的大刀阔斧的行政多元化改革。当前，行政多元化已成为现代行政的最显著特征。在这一背景下，我国也并无例外的发生了由行政一元化到行政多元化的深刻变革。“全能国家的逐步解体，以及社会、市场要素的重新整合与分化，并促使传统政府垄断‘公共职能’的行政模式得以瓦解，新的适应市场需求的行政体制正逐渐建立与完善起来。”[4]这种背景下，以行政分权、适度自治为基础的行政公法人制度已呼之欲出，缺少的，似乎正是个案事件的推动。

作为一个前身为经济欠发达地区的实验区，平潭的公共行政基础（行政分权意识、社会行政组织发育等）并不甚理想，但在我国公共行政改革呼声日益高涨的大背景下，行政多元化已是不可逆转的大势所趋。平潭综合试验区承载着两岸人民合作建设、先行先试、科学发展的历史使命，其在行政模式上必须具备现代行政的基本元素。而且，客观上“小政府、大社会”的类经济开发区式运作模式也决定了未来平潭综合实验区将必须面对较一般政府治理模式更为丰富繁赘的行政事务。这就要求作为行政管理职能主要实施者的平潭管委会选取比单一的政府组成模式更为多元化的组织方式。

（二）两岸合作减少政治阻力的内在要求

政治因素一直是决定两岸合作深度与广度的重要因素。质言之，两岸间实际缺乏的并非是合作模式的创新而是在“一个中国”原则下有效解决政治分歧的合理途径。就平潭综合实验区的实际而言，政治因素的高度敏感性，往往会制约其践行“五个共同”构想的创新能力。这种情况下，纯政府模式的合作运行方式会变得阻力重重。因此，在“一个中国”的前提下，采用公法人模式将合作对象构建为包括政府和非政府的公务法人在内的多元化主体模式，来实现广泛、深入的合作，不失为一种能够搁置争议、解决问题的方法。

（三）两岸寻找契合点，拓展合作深度和广度的内在要求

值得注意的是，平潭综合实验区的战略构想，似乎并没有引起台湾地区各界的广泛共鸣。有台湾人士就曾尖锐指出，在平潭建立两岸区域合作共同家园的设想是沿用大陆计划经济时代的思维解决问题，缺乏站在台湾角度的换位思考，有福建省一厢情愿之嫌。[5]这反映出两岸双方在合作意愿上还是存在一定偏差。因此，要避免“五个共同”流为“一头热”，就必须找到双方合作的契合点。台湾地区由于受大陆法系影响，公法人制度已发展的较为成熟。以公法人模式下两岸双方认同的各种形式来合作，既避免了一些政治尴尬，又能够使得合作规模不仅仅停留在引进台商、台资的初级层面，而向文化、社会、政治等各个方面过渡，真正最大限度地有效践行“五个共同”构想。

四、公法人模式下平潭管委会组织架构的相关设想

笔者关于以公法人模式来架构平潭管委会的设想主要是引入公法人理论体系，并参照该理论体系对平潭管委会予以法律性质定位，再根据其法律性质，依其在公法人体系中所处的位置予以具体架构。

（一）公法人模式下平潭管委会的法律性质定位

从平潭管委会成立、运行的现实情况不难看出，其应当而且必须是独立享有行政职权的行政组织。依我国行政主体理论，在我国，能独立享有行政职权、承担行政责任的组织是行政主体，具体包括行政机关和法律法规授权的组织两大类。但很显然，平潭管委会既不能被划入行政机关，也不属于法律、法规授权的组织。①在我国现有行政主体制度框架下无法完成对平潭管委会法律性质的定位。此时如果仍将目光停留于现有制度规范，在此基础上去构建平潭管委会，不但会造成削足适履的牵强结果，而且也无法满足对平潭综合实验区的特殊的功能期许与角色诉求。应该看到，行政主体理论并非我国独创，它是我国对大陆法系行政法理论“舶来”的结果。但是在这个“舶来”的过程中我们却选择性地将行政主体理论从其赖以存在的大陆法系公法人制度中剥离出来，形成了我们特有的行政主体形式。因此在对平潭管委会的法律性质定位时应适度地跳出我国现有的行政主体制度，将其还原至作为基础的公法人制度环境下去考察。

在公法人模式下，平潭管委会应当被划入独立于行政机关之外的公共管理组织范畴，这里笔者参照法国公法人定义方式将其称为公务法人。平潭管委会符合公务法人的相关特征，其法律性质可以界定为政府之外行使行政权力的公务法人：首先，平潭管委会是依公法设立的组织，因公共目的而设立，其宗旨是进行公共管理、服务活动。其次，平潭管委会一经成立就享有行政规划、行政决策、行政处罚等公共权力，其权力来源类似于职权性行政主体。第三，平潭管委会具有独立的法律人格，它并不依附于省、市、县的任何一级政府而存在。第四，平潭管委会不能被划定为我国行政主体理论体系下的政府、政府工作部门、派出机关中任何一种，是独立于行政机关之外的公共管理组织。

（二）公法人模式下平潭管委会的权力来源

笔者认为，作为公务法人的平潭管委会的行政权力应当来源于两个方面：1.基于法律、法规的规定而获得的权力。这里的法律、法规的规定区别于授权——并不局限在某一个单一的领域，而是通过法律、法规来全面设定平潭管委会的权力范围。具体又可以通过三个层次来完成：（1）宏观法律层面，我国应当考虑制定相关法律，对我国各类行政主体的公法人身份予以肯定，对我国现有的行政主体类型进行重新梳理，将包括平潭管委会在内的众多类型的实际享有行政职权、进行行政管理活动的组织纳入到公法人范畴之内，最终确立我国公法人制度。（2）地方性法规层面，通过制定《平潭综合实验区条例》，对平潭管委会的公务法人地位予以确认，同时对其职权职责予以概括性的规定。（3）通过制定《平潭综合实验区管理委员会组织章程》对平潭管委会的具体职权范围、机构设置予以规定。2.基于行政机关委托获得的行政权力。出于行政管理的需要，国务院各部门、福建省政府各职能部门可以将部分未经法律、法规规定的职权通过委托的方式交由平潭管委会行使。

（三）公法人模式下平潭管委会的组织机构设置

“管委会模式”本是我国经济开发区发展过程中形成的一种管理模式。其采取“小政府、大社会”的精简运作模式，目的就是使经济开发区甩掉社会管理包袱，轻装上阵，集中力量搞经济建设。但如前所述，平潭综合实验区的功能定位并不应仅仅局限于经济层面，这就要求实验区的管理主体既要满足精简、高效的需要，又不得不染指部分社会事务，这显然给平潭管委会的组织建构提出了巨大的难题。一方面如果出于突出实验区创新性考虑，完全划清其与所在地人民政府的职能界限就势必会造成管委会内设机构“大而全”的结果，而且由于平潭综合实验区和平潭县在区域范围上的趋同性，这样的设计很有可能造成许多行政管理职能的交叉、重叠、冲突；另一方面如果出于突出精简功能的考虑，将大部分社会职能仍交由所在地人民政府职能部门管理，则又会造成管委会“有名无权”，无力撬动行政管理杠杆的现象。笔者认为，要想解决这一矛盾，应从以下环节入手：一是分清管委会与平潭县政府的职能界限，在管委会设置时不应面面俱到，不属于管委会必须插手的社会事务，则交由原政府机关来管理；而对于那些与经济开发、合作交流直接相关的事务，则设立管委会与之相对接的组织机构进行管理。二是以先行先试理念审慎地设置内设机构，并在此基础上根据实践情况进行适当调整，以适应实际管理的需要。在具体机构设置中甚至可以考虑跳出以往经济区管委会的行政机关式的设置模式，尝试采取委员会制的架构方式——由大陆和台湾地区驻平潭代表人员共同组成“管理委员会”来实施日常管理。三是在管委会组建过程中，可以充分依托海协会和海基会这两个准官方组织来加强两岸的协商与合作，以期在探索两岸共同管理模式方面取得更为有利的突破性进展。

注释：

① 以上观点的具体论述参见：于静涛. 困局、归因及抉择：平潭实验区管委会法律性质分析[J]. 福建江夏学院学报, 2011(2): 83-88.

[1] 于静涛. 平潭综合实验区“共同管理”主体架构的形成性思考[J]. 海峡法学, 2011(2): 22.

[2] 王名扬. 法国行政法[M]. 北京: 中国政法大学出版社, 1988: 128-131.

[3] 董晓宇. 别具特色的英国公法人[J]. 中国行政管理, 2006(6): 41.

[4] 李昕. 论公法人制度建构的意义和治理功能[J]. 甘肃行政学院学报, 2009(4): 12.

[5] 钟岷源. 台湾专家反观福建“平潭发展”[J]. 南风窗, 2009(25): 23-24.

（责任编辑：苏 婷）

D675.7;D618

A

1674-8557（2012）04-0042-06

2012-12-01

于静涛（1976-），女，辽宁本溪人，福建江夏学院法学院副教授。陈明添（1964-），男，福建仙游人，福建江夏学院法学院院长，教授。