论海峡两岸警务合作存在的问题及对策

2012-08-15吴晓瑛邓晓东

海峡法学 2012年4期

关键词：海峡两岸警务跨境

吴晓瑛，邓晓东

（1. 福建省公安厅刑事侦查总队，福建福州 350003；2. 福建师范大学法学院，福建福州 350108）

论海峡两岸警务合作存在的问题及对策

吴晓瑛1，邓晓东2

（1. 福建省公安厅刑事侦查总队，福建福州 350003；2. 福建师范大学法学院，福建福州 350108）

《有关海上遣返协议》和《海峡两岸共同打击犯罪及司法互助协议》是建构海峡两岸警务合作的制度框架。以民间组织之名行刑事司法互助之实的合作路径独具特质。海峡两岸的政治障碍导致两岸警务合作现行制度内容粗疏，亟待解决刑事侦查管辖权冲突、警务合作主体对接、人员遣返移交、异地取证、审前追赃等问题。平潭综合实验区有条件在上述问题上实现突破。

警务合作；跨境犯罪；金门协议；南京协议

引言

目前两岸四地“一国两制三法系四法域”的独特政治法律格局，不仅形成了“人类历史上最为复杂最具特色的区际法律冲突”，而且区际刑事司法协助的复杂程度也是“世界刑事司法协助史上前所未有”。[1]由于互信度低及政治隔阂、法律差异等原因干扰，制度化的合作一直未能实现正常路径上的构建，目前两岸以民间组织为缔约主体的合作模式在世界范围看都堪称“前无古人”。在如此错综的背景下，开展海峡两岸警务合作、共同打击跨境犯罪成为极具挑战性的研究课题。

一、海峡两岸警务合作的现状

在我国，对海峡两岸警务合作共同打击跨境犯罪的研究和实践始于上世纪80年代末。迄今，经历了从《有关海上遣返协议》（以下简称《金门协议》）到《海峡两岸共同打击犯罪及司法互助协议》（以下简称《南京协议》）为框架的两个发展阶段。

（一）海峡两岸警务合作的模式演变

在《金门协议》签订之前，两岸之间不存在常态的警务合作，仅偶有自发单向遣返作业，主要表现为针对非法入境人员的遣返，或者表现为向国际刑警组织提出请求并由国际刑警组织间接移交犯罪嫌疑人。1990年《金门协议》签订后两岸直接警务合作才实际展开。根据两岸共同打击跨境犯罪活动的范围及内容，可以将警务合作模式演变划分为两个阶段。

1．单项合作模式

该阶段的时间跨度大致从1990年至2009年，即《金门协议》后至《南京协议》前。将该合作模式界定为直接合作性质的理由是两岸红十字会作为《金门协议》的缔约主体仅起名义作用，在红十字专用船上的双方遣返作业人员均是警务人员，真正沟通主角也是居于幕后的两岸警务部门。这一时期两岸共同打击跨境犯罪活动工作的内容仅涵盖“遣返”这一单项，基本上不涉及其他合作领域。需要指出的是，双方合作由于在初创摸索阶段，且两岸政治关系起伏不定，所以《金门协议》协议的执行并不顺利，在已建立直接合作机制的情况下仍然于个案实践中保留了借助国际刑警组织的间接沟通管道。

2．综合合作模式

进入新世纪后，两岸先后加入WTO，相互间的人员及资金往来迅速增长，经济犯罪成为两岸跨境犯罪的主要形态，犯罪的跨境因素也日趋复杂。以人员遣返为内容的警务合作无法适应新形势下的警务合作需求。犯罪情资交换、法律文书、司法移管、协助侦查、部门对口协调、应急处突、警务官员互访甚至警务学术交流都有了愈来愈现实的合作必要。所以《南京协议》在人员遣返基础上，顺应形势增加了协助侦查、文书送达、罪赃移交、犯罪情资交换这四项警务合作内容，合作范围上的全面拓展标志着综合合作模式的成型。

（二）《金门协议》与《南京协议》的积极意义

海峡两岸警务合作机制的构建走过的是一条堪称“奇异”的发展路径。受政治因素的影响，公权力当局假借民间组织的名义“明修栈道暗渡陈仓”。海协会和海基会名义上是民间组织，但实质上具有半官方性质。两岸秉持“化异求同”的精神，通过对民间组织的授权进行协商、交流、合作乃至于解决纠纷。戴着民间组织这只“白手套”，两岸公权力实现了握手。不得不承认，在尚不具备打破两岸政治现状的前提下这是一种富于智慧的合作路径。

1．《金门协议》

《金门协议》开启了海峡两岸警务合作的序幕。但由于仅涉及人员遣返问题，尚不是典型的警务合作协议。从适用范围来看，在侦查取证、犯罪情报共享等方面未作任何规范。从遣返管道上看，遣返作业只能通过金门与厦门、马祖与马尾这两条线路进行，难以满足海峡两岸日益增长的共同打击跨境犯罪的现实需求。

尽管如此，《金门协议》仍然迈出了两岸警务合作具有里程碑意义的第一步。据统计，《金门协议》签署之后到《南京协议》订立之前的19年间，双方根据《金门协议》实施双向遣返作业200余次，涉及38936人次。其中，大陆向台湾遣返私渡人员、刑事犯和刑事嫌疑犯共91批366人次，大陆接回私渡人员3870人次。[2]5

2．《南京协议》

《南京协议》堪称两岸第一个综合性的区际刑事司法合作协议。虽然仅24条，却标志着海峡两岸警务合作进入了一个新时代。与《金门协议》相比，《南京协议》不仅在警务合作模式上变得更为直接紧密，而且在警务合作范围上更有广度和深度。例如，《南京协议》第6条确立了遣返的基本原则，即“人道、安全、迅速、便利”，这对于遣返机制的长效构建具有正面意义。同时，对移交有关证据、签署交接文书等程序细节进行规定，使得遣返作业对共同打击跨境犯罪具有了更多的促进价值。

此外，《南京协议》还确立了“类案协同与个案协助”的协作模式，标志着两岸警务系统框架性地建立了全面合作关系。双方可就彼此均认为涉嫌犯罪的行为进行打击。当双方法律对是否涉嫌犯罪认定不一时，双方承诺基于对个案有重大社会危害的共识下，可进行独立的个案司法协助。这不仅扩大了刑事案件的协作范围，而且在技术上部分解决了双方法律的冲突问题。再如，对《金门协议》中未涉及的侦查协助问题，《南京协议》第5条规定“双方同意交换涉及犯罪有关情资、协助缉捕、遣返刑事犯与刑事嫌疑犯，并于必要时合作侦查、侦办”。据此，双方警务合作的内容已包括四方面：一是交换涉及犯罪有关情资。即交换有关犯罪的情报、信息和资讯；二是协助缉捕刑事犯与刑事嫌疑犯；三是遣返刑事犯与刑事嫌疑犯；四是必要时合作协查、侦办。该规定言简意赅，涵盖了两岸共同打击跨境犯罪案件必须涉及的基本合作内容。

二、海峡两岸警务合作所面临的现实问题

《金门协议》和《南京协议》构成了海峡两岸目前警务合作机制的框架性“法律”文件。囿于历史原因，现阶段两岸在政治上还存在诸多争议，在警务合作的许多方面也存在分歧。在刑事管辖权、罪名认定差异、刑事诉讼证据的认可与刑事侦查行为的代执行等涉及主权或人权保障的关键问题上均采取回避的做法，这使两岸警务合作实践无论是在效率还是在合法性上都捉襟见肘。

（一）刑事侦查管辖权问题

共同打击跨境犯罪最终是为刑事司法审判的顺利进行而服务，所以警务合作中的刑事侦查管辖权问题属于刑事诉讼移管问题下的一个子问题。两岸刑事诉讼移管是指两岸基于联合有效惩治互涉犯罪之目的，在一岸因某种原因不能或者不便对犯罪嫌疑人行使管辖权的情况下，让渡自己的刑事管辖权，将案件移管给对岸审理的一种刑事司法合作活动。[3]316

国际刑事司法互助实践中如发生刑事管辖权冲突，通常都是通过制度化协商的方式实现刑事诉讼移管，例如近期涉嫌策划制造湄公河“10. 5”惨案的泰国糯康犯罪集团在我国受审就是适例。刑事管辖权是一国司法权的重要组成部分，是国家主权的核心表现，在海峡两岸关系上属于最敏感的底线，因此《南京协议》刻意回避了此问题。《南京协议》第15条所规定的“因请求内容不符合己方规定或执行请求将损害己方公共秩序或善良风俗等情形，得不予协助”，但对何谓“请求内容不符合己方规定”并没有列举说明，这给双方留下了不可预计的争议空间，可能使两岸打击跨境犯罪的合作随时可能被两岸政治气候所影响。

尽管在实践中有相当部分的台籍罪犯，台湾地区也依其法律进行了司法惩治，这样看来似乎没有必要深究刑事侦查管辖权冲突问题。实则不然，在没有明确移管制度的警务合作框架下，两岸均是出于本方惩治犯罪之目的各自惩治处于本方控制下的犯罪嫌疑人，没有形成侦查环节中制度化的统筹协作。如果两岸警方没有将被害人陈述、报案材料、证人证言、同案犯供述、相关物证书证等正式移交给对方的移管制度，帮助对方构建诉讼所需的完整证据链，那么对方的刑事侦查和审判无异于“盲人摸象”，甚至能不能立案侦办都是未知数。笔者在承办某起跨境电信诈骗案的工作实践中对上述弊端深有体会，在我方刑事判决书中对于所列未到案的在台台籍罪犯均表述为“另案处理”。但事实上，台湾地区是否会立案惩治这些案犯，需不需要大陆相关部门转交有关证据，均难以预料。

（二）在逃人员遣返问题

因上文的刑事侦查管辖权问题将对象定义为处于对岸控制下的对方籍犯罪人，本段所指的在逃人员遣返问题针对的则是逃至对岸境内的本方籍犯罪人。另外，在国际刑事司法互助中该问题其实就是如何“引渡”，但台海两岸显然不是国与国之间的关系。我国《引渡法》第2条规定“中华人民共和国和外国之间的引渡，依照本法进行”，“引渡”不适用于内地与港澳台之间；同样，台湾地区的“引渡法”也不对大陆适用。所以，《南京协议》沿用了《金门协议》中“遣返”这一双方都能接受的词汇，并有限适用双重犯罪原则。

在国际引渡制度中，双重犯罪原则、死刑犯不引渡原则、政治犯罪不引渡原则是各国长期以来已经形成的共识并在许多国际条约中予以确定。[4]在两岸目前互不承认对方主权的现状下，相互交往所依据的法律制度存在明显差异，必然会产生前所未有的一国之中两种法律制度的冲突。[5]2因此，在两岸之间是否应当借鉴引入国际引渡法原则就成为顺利解决两岸在逃人员遣返问题的关键。有研究者主张“不得引用国际刑事司法协助中的关于引渡的规则”。[6]笔者认为，这样的观点立场正确但不够务实。台湾问题的复杂性决定了其解决路径不同于港澳问题，应在坚持“一国两制”的前提下有更为灵活的手段创新。

（三）警务合作主体对接问题

通常在国际警务合作中，对接主体并不是一个需要刻意关注的问题。但在海峡两岸警务合作中对接主体的选择却颇费周章，致使《南京协议》对此只能含糊其辞。大陆地区刑事案件的侦查主体主要是公安机关，检察院扮演侦查监督者角色。但根据台湾地区“刑事诉讼法”第 229 条与231条之规定，警察、宪兵及其他“依法令关于特定事项，得行司法警察之职权者”均会是所谓的“司法警察”，受检察官之命令侦查犯罪。台湾地区法律制度中侦查权与执行权的高度分离使台湾地区与大陆的刑事侦查主体对接管道“口径不合”。从法理上讲，与大陆警方对口的应当是台湾地区的检察官，但由于台湾地区检察官并不亲自执行侦查，所以实践中归口联系的是台湾地区“内政部”下属的“警政署”或“法务部”下属的“调查局”。大陆警方甚至会因此有无所适从的困惑，往往是辗转努力联系上对岸某单位之后才发现对方并不拥有我们所想当然的相应职权和罪案情资。

值得关注的是，在实践中为规避司法审查的繁琐程序给遣返作业造成的不便，如果逃至对岸的犯罪嫌疑人同时有非法入境事由，则往往会以偷私渡人员的名义予以遣返。这种以行政执法合作为名行刑事遣返之实的做法使得对岸的“海巡署”、“移民署”长期以来实质上担当了相当部分的警务合作功能，造成台湾方面参与警务合作的对接主体更趋复杂。

（四）调查取证问题

《南京协议》第5条和第8条规定，两岸关于调查取证合作的内容包括：确定关系人所在或确认其身份；取得证言及陈述；提供书证、物证及视听资料；勘验、鉴定、检查、访视、调查；搜索及扣押，合作协查、侦办等。值得注意的是，《南京协议》的调查取证措施术语表达，考虑到两岸的法律差异和各自司法体制的不同，采取了与两岸法律术语均不尽相同的措辞，这有可能在具体操作中因定义理解上的不一致导致两岸警务部门有无所适从之虞。

两岸刑事诉讼法上的差异在《南京协议》中未被重视，这将会是未来警务合作中的误会之源，其中尤以证人证言的法律差异为甚。例如大陆的《刑事诉讼法》中证人一般没有拒绝作证之权利，但是台湾地区的“刑事诉讼法”的第180、181、182、185、186、193条列举规定了证人得拒绝作证的情形及对证人无正当理由拒绝作证的处罚。①因此，如台湾地区委托大陆“取得证言及陈述”，则根据大陆的《刑事诉讼法》，大陆警方合法取得证言，但却不符合台湾方面的规范要求，所获得证据不能被台湾地区法院采信；反之如大陆请求台湾“取得证言及陈述”，而台湾地区警方以“证人拒绝作证”为由回应则完全有可能引起大陆方面不必要的反感。

另外，两岸侦查取证主体不同，会导致证人证言在对岸法院的证据效力不同。依台湾地区的刑事诉讼法体制，检察官是唯一法定的侦查主体，警方仅是侦查辅助机关，证人向检察官所作之陈述才有证据效力。相反在大陆，警方却是大部分犯罪案件的法定侦查取证主体。

（五）审前追赃问题

近年来，两岸诈骗、毒品、走私等以经济利益为目的犯罪呈现快速上升趋势。不法分子把海峡对岸作为逍遥法外的安全岛，通过洗钱或者干脆直接转移赃款来达到非法获利的犯罪目的。如果不从追缴赃款环节加强警务合作，不仅不能有效惩治犯罪、保护受害人合法权益，而且会因未触及犯罪分子实质利益而放纵更多的犯罪滋生。

在我国刑法的语境里，“犯罪所得”被俗称为“赃款赃物”，“追赃”的法律依据是我国《刑法》第64条“犯罪分子违法所得的一切财物，应当予以追缴或者责令退赔；对被害人的合法财产，应当及时返还；违禁品和供犯罪所用的本人财物，应当没收。没收的财物和罚金，一律上缴国库，不得挪用和自行处理”。《南京协议》第9条关于“罪赃移交”的内容含糊表述为“双方同意在不违反己方规定范围内，就犯罪所得移交或变价移交事宜给予协助。”

刑事司法互助中的追缴犯罪所得是个非常复杂且艰难的过程。在罪赃移交之前，需要先对罪赃进行追查、扣押或冻结等程序。刑事管辖权、竞合犯罪、犯罪嫌疑人洗钱导致追查困难的现实问题，都有可能阻碍罪赃移交的顺利进行。由于罪赃移交取决于侦查中诸多先合作环节是否顺利，所以其虽然是警务合作机制的靠后问题，但同时又是不能不解决的问题。有必要把两岸关于罪赃移交的原则予以制度化明确。

三、深化警务合作的对策

《南京协议》虽然内容粗疏，但客观评价，这是双方在当时历史条件下周详考虑的结果。一方面，由于两岸在刑事司法领域的合作尚处于起步阶段，具体操作性的经验有待实践中不断探索。另一方面，《南京协议》是综合性的区际司法互助协议，其目的在于确定两岸司法互助的原则和大方向。所以，双方采取一种先定框架后完善的路径，是灵活务实的表现。时至今日，两岸和解气氛更浓，那么运作细则的深化和未商定事项上的精进就亟待摆上议事日程。

（一）刑事侦查管辖冲突的解决

鉴于逃至对岸人员的遣返问题同样有赖于刑事侦查管辖冲突的顺利解决，本节将前文所述的“在逃人员遣返问题”和“刑事侦查管辖权问题”合并阐述其方案设想。

两岸刑法的差异性对当事人而言，由大陆或台湾管辖，在结果上可能会产生实质区别。由于法域的不同，两岸的区际法律冲突始终是双方解决刑事侦查管辖问题在政治因素之外必须面对的技术性障碍。笔者认为，鉴于法域差异的现实存在，两岸谈判的基础必须建立在法域平等的原则上，即相互承认对方刑事法律的效力并弃用双重犯罪原则，这样可以避免犯罪人利用两岸刑法差异来逃避制裁。建议采用“有条件移管”方式，即以刑事侦查便利性和保障受害者利益为切入点，在案件符合双方事先协议约定的案件类型条件下，一方应对方请求，将本方籍犯罪人移管交由对岸侦办，在对岸起诉审判执行刑罚。

在对方籍在逃人员的遣返问题上，则应不受“政治犯不遣返”、“宗教和军事犯不遣返”以及“已进入司法程序不遣返”等原则的影响，同样以刑事侦查便利性和保障受害者利益为切入点，充分尊重对方法律的属人管辖效力，应对方请求，将本方控制下的对方籍犯罪人移管交由对岸侦办。但如发生对方在逃犯罪人在本岸又犯新罪的特殊情形，则两岸可对该新罪的司法追究事宜进行个案协商。笔者认为各罪分别管辖较为妥当，即新罪在本岸判决后再移管对岸合并执行刑罚。当然，这必须以相互承认对方刑事判决效力为前提。

就跨境犯罪案件刑事侦查管辖权移管的具体规则而言，可从以下几种情形予以区分。如犯罪行为地与犯罪结果地分处两岸，则由犯罪行为地管辖，因为从侦查的便利性看，犯罪证据通常集中于犯罪行为地；如跨境犯罪属于共同犯罪，团伙成员分处两岸，则宜以实施犯抓获地作为确定管辖的基准，教唆犯、帮助犯等相应进行管辖移管；如出现共同犯罪的行为地与结果地交叉或主从犯混杂不清的情况，则宜按“先受理优先”来确定管辖，即由先立案侦查的一方管辖，对岸侦查机关予以配合，根据请求内容进行移管，这样有利于经济有效地打击跨境犯罪活动。

（二）侦查主体对接渠道的常态化

目前，除了获得公安部授权并且与台湾地区警方合作、交流互访开展得较多的直接联系窗口能在较短时间内得到台方的协查结果外，其他警务单位从发出协查请求到台湾地区警方答复协查，最短的2个月，最长的7个月后才能得到回复。[2]189《南京协议》没有给出两岸侦查主体常态化的对接方式，所以目前两岸的警务合作常常仰仗于相互间的默契。从实践中看，福建省公安机关获得了许多有益的对口协作经验，通过参与处置各类涉台案事件，与台湾地区“刑事警察局”、“海巡署”、“调查局”、“移民署”等开展了情报交流、个案协查等合作。

2009年，两岸警方正式启动了“FT913”机制，迈出了警务合作与共同打击跨境犯罪的关键一步。“FT913”是两岸警方明确获得授权直接进行联系的公共平台，专门负责双方警务合作的业务接洽、日常管理、协调指导等事项。现在两岸互涉警务与刑案请协可直接诉诸“FT913”，无需再通过海基海协两会代为联系转达。“FT913”受理协助申请后，由其常设两岸警务联络员在第一时间知会对方有关事项，并及时反馈相关信息、协助指导办案单位妥善处理互涉事务。[7]该沟通管道在侦查实践中正发挥重要作用，为及时打击跨境犯罪创造了更加有利的条件，可以继续总结经验，不断丰富“FT913”通道的互动内容。

“FT913”仍属于联络性机构，与具有独立地位的两岸警务合作机构还有一定距离。远期展望，两岸将根据 ECFA 协议专门就两岸经济合作的组织进行制度安排，成立“两岸经济合作委员会”，由双方指定的代表组成，负责处理与 ECFA 相关的事宜。为深层次推进两岸警务合作，两岸在条件成熟时完全可以考虑在“两岸经济合作委员会”框架下，争取设立两岸警务合作小组，负责两岸的警务合作、情报交流、共同打击犯罪、刑事司法协助等战略协调。[8]

（三）派员取证与远程取证

目前《南京协议》只规定了委托取证和联合侦查、侦办这两种形式，并未规定是否可接受及配合对方的“派员调查取证”。并且联合侦查、侦办在实践中仍然只能称为委托取证的变异表现，在打击跨境犯罪上的“联合”充其量只是双方形成了个案上的共同打击之认识，具体事宜仍是由两岸警务部门在各自辖区自行负责侦办。从国际或区际刑事司法互助实践看，派员调查取证属于积极的协助方式，委托取证属于消极的取证方式，两相比较，显然前者更为高效。虽然派员赴对岸取证的司法成本较高，并且以何种名义派员的问题尚需两岸慎重考量。但可以预见的是，如果在派员调查取证这种直接侦查方式上有所突破，适用于一些重大案件，那么对两岸警务合作将是一大利好。

如果说上述设想在短时间内还难以企及的话，远程视频取证或许会是一个更具现实意义的选择。因为我国国内法中虽然尚未规制远程视频取证，但是在与其他国家签订的一些司法协助条约中已有规定。例如2005年7月21日签订的《中华人民共和国和西班牙王国关于刑事司法协助的条约》第10条第3款就规定“在可能且不违反任何一方法律规定的情况下，双方可根据具体情况约定通过视频会议获取证词”。②远程视频取证是视频会议技术在司法领域的应用，可以适用在案件侦查或法庭审判过程中，借助多媒体视听和网络传输手段将远在异地的证人的声像传至当地现场，使案件侦查者完成无断续的实时问答并录影存证或法庭即时听取其证人证言并作现场质证。远程视频取证从性质上看，应属于视听资料，并不是一个新的证据种类，所以该取证方式的推广适用在法律上的障碍相对较少。随着跨境犯罪的增加，双方都会面临越来越多的跨境取证工作。如果都按照传统协助方式委托取证或者派员取证，要么以牺牲效率为代价要么有浪费公帑的嫌疑。远程视频取证免于跨境往返的舟车劳顿，极大地提高了刑事司法合作的效率。通过多媒体实时通讯技术实现询问人和被询问人面对面问答沟通，也使取证更为直观和翔实。

（四）审前追赃的移交与分享

《南京协议》第9条以寥寥数十字给出了双方合作的意向框架。两岸警方近年来在共同打击跨境犯罪方面也屡有成功范例，但是两岸目前没有任何现实管道可以达成隔岸追赃。所以亟需在《南京协议》的框架内，设计有可操作性的“罪赃移交”的制度。

笔者认为，如果我方不能明确承认罪赃分享原则，则该制度实无构建前提和谈判空间。随着《联合国禁止非法贩运麻醉品和精神药品公约》、《联合国打击跨国有组织犯罪公约》、《联合国关于分享没收的犯罪所得或财产的示范协定》等一系列国际公约的签订，罪赃分享原则已经得到国际社会的普遍认可。但我国在此问题的立场颇为暧昧，一方面在参与《联合国反腐败公约》的谈判过程中，我国坚持应当将罪赃全部归还请求国；另一方面对某些犯罪类型上的罪赃分享又持开放姿态，例如《中华人民共和国禁毒法》第57条就规定“通过禁毒国际合作破获毒品犯罪案件的，中华人民共和国政府可以与有关国家分享查获的非法所得、由非法所得获得的收益以及供毒品犯罪使用的财物或者财物变卖所得款项”。

虽然目前并无研究能够以实证方法比较大陆与台湾的罪赃流入量，但单从近年多发的电信诈骗跨境犯罪来看，罪赃流转方向明显呈现出单向流往台湾的情况。此外，我国现行的外汇管制相当严格，也使得大陆地区并不成为台湾不法分子眼中理想的罪赃移入地。这种不平衡的情况如持续，势必架空《南京协议》所确立的刑事司法互助费用的“互免”原则。一岸警方可能耗费大量财力投入罪赃追缴行动却不能在总体上获得对等平衡的“补偿”，进而渐失警务合作的积极性。

（五）平潭综合实验区的先行先试价值

综观近年来的研究成果，不少研究者试图以粤港澳警务合作机制作为海峡两岸警务合作制度构建的样板。笔者认为，现有的粤港澳警务合作机制对两岸警务合作虽有借鉴意义，但这种纯技术层面上的借鉴无法直面两岸关系的特殊性。在对“一国两制”的解读中，大陆研究者常常侧重于“一国”，较多地强调国家主权和单一制下的集中统一，立场上不自觉地流露着一种心理优越。[9]例如有研究者就主张“采用中央统一立法的模式，当是解决区际司法协助问题的最佳途径”。[10]在两岸尚未对“一国两制”生成共识的前提下，上述思路多少有些一厢情愿的意味。两岸和平及军事互信协议签订前，《南京协议》所确定的框架并没有重构的空间，所以能做的只是在《南京协议》框架内探索并积累合作的具体经验。

当前，两岸关系正站在新的历史起点上呈现出和平发展的良好势头，两岸人民大交流局面正在形成。在新形势下，建设两岸交流合作平潭综合实验区成为国家战略的重要组成部分。平潭综合实验区正致力于两岸同胞共同规划、共同开发、共同经营、共同管理、共同受益，打造两岸同胞共同家园。因此，在两岸警务合作机制建设上，平潭不仅有可为更应有作为。“先行先试”是平潭综合实验区跨越式发展的生命力所在，海峡两岸完全有条件将平潭综合实验区作为警务合作机制的试验田，尝试在操作层面上的大胆突破。台湾地区警方在平潭综合实验区设立办事处，与平潭公安机关以联席工作会议形式协调警务合作事宜，开展更为深入和直接的协同侦查取证；大陆以指定管辖方法将一些涉台跨境犯罪案件置于平潭起诉审判，开放台湾司法部门派员观摩旁听甚至参与庭审；依台湾法将在台的台籍犯罪嫌疑人移管至平潭侦办、审讯、执行刑罚等等。这些设想或许在平潭都将被赋予“先行先试”的意义。