公众参与和武汉城市圈“两型社会”建设初探

向华丽

（中南财经政法大学 公共管理学院，湖北 武汉 430073）

两型社会指的是“资源节约型、环境友好型社会”。资源节约型社会是指整个社会经济建立在节约资源的基础上，建设节约型社会的核心是节约资源，即在生产、流通、消费等各领域各环节，通过采取技术和管理等综合措施，厉行节约，不断提高资源利用效率，尽可能的减少资源消耗和环境代价，满足人们日益增长的物质文化需求的发展模式。环境友好型社会是一种人与自然和谐共生的社会形态，其核心内涵是人类的生产和消费活动与自然生态系统协调可持续发展。

“两型社会”是在人类生存和发展总体环境日益恶化的背景下，在我国经历了长期的粗放型经济发展模式所造成的资源短缺和环境恶化的情况下，政府依据贯彻落实科学发展观的要求，提出的符合我国国情的可持续发展观念。

“两型社会”建设是一项涉及资源、环境、经济、社会、文化的系统工程，其参与主体包括经济社会各个层面，其中，公众参与是其他各主体参与的基础和推动力[1]。因此，公众参与“两型社会”建设是保障“两型社会”建设有效实施的关键。本文初步探讨了公众参与的内涵，公众参与和“两型社会”建设的关系和公众参与“两型社会”建设的途径，并结合全国“两型社会”综合配套改革试验区之一武汉城市圈的实际分析了公众参与“两型社会”建设存在的问题，提出了相应的政策建议。

一、公众参与“两型社会”建设的内涵

公众参与本身的内涵极为丰富，其在不同的学科领域有不同的含义。例如，学者Fischer指出，公众参与是一系列反对技术、专家、政治等社会运动的总和，它代表了西方现代社会中民众对民主参与和自我管理的不妥协的追求。在城市规划领域，Friedmann指出，公众参与表现为公众以团体形式出现的对决策过程的参与。针对美国社会1960年左右发生的一系列城市改造运动，另外一个美国学者Arnstein则认为，公民参与仅仅是一个划分公民权力的词汇。西方国家官方对于公众参与的理解，相对于上述学者相对抽象的观点而言，则具体的多。美国内务部官方保护规划的指南和标准指出：1.公众参与是一个形成和明确规划价值和特性的过程；2.尽早的、持续的公众参与是保证规划为尽可能多的民众所接受的重要条件；3.规划过程的成功，有赖于这个过程怎样寻求和整合不同社会群体的观点[2]。

虽然公众参与的概念没有被明确地界定，但综合他们的研究，公众参与应该具有以下核心内容：1.公众对影响他们利益的决策具有发言权；2.公众参与将会影响决策，并让参与者了解自己的意见将如何影响决策；3.向参与者提供足够的信息并促进各方交流。

根据上述公众参与内涵的界定，“两型社会”建设中的公众参与是指公民有权通过一定的途径参与一切与其利益相关的活动，保证“两型社会”建设的民主与科学，使得“两型社会”建设更能符合实际情况和切实体现广大公民的利益要求，并确保“两型社会”建设的有效实施。公众参与“两型社会”建设实质上是政府和公民之间的一种双向交流，使“两型社会”能够被公众认可并在“两型社会”建设实施过程中不对公众利益构成危害或威胁，以取得经济效益、社会效益、环境效益的协调统一。

二、公众参与和“两型社会”建设的关系

（一）公众参与是实现“两型社会”的基础

建设“两型社会”，是关系国计民生、子孙后代的重大战略，它涉及社会各领域，关系到社会每一个人的利益，因此需要动员全社会的力量，充分发挥公众的主动性、积极性和创造性，需要公众的积极参与。这样才能实现“两型社会”建设，实现可持续发展。

（二）公众参与是实现“两型社会”的促进力量

公众参与的方式、程度、范围直接影响到“两型社会”建设的进度。公众参与可以促进政府决策的科学化和民主化，提高政府决策质量，减少经济建设决策过程中的失误，避免不必要的损失，降低政府的管理成本[3]。

公众参与能有效监督和引导企业行为，使企业尽快实现经济增长方式的变革。企业为了降低成本，不建污染处理设备，或者污染设备建成不使用，从而造成水、土和空气的污染，造成“生产的外部不经济”[4]。但政府由于各种原因，难以对企业行为进行完全有效的监督；而公众参与则易于发现企业不良环境行为。公众若发现企业有污染环境和破坏环境的行为时可及时举报，这样就能避免事态的进一步恶化。另外公众的消费观念和消费行为也会影响企业的生产。如果公众只购买绿色产品，那些非绿色产品企业就将处于困境，甚至停产。这种局面会迫使这些企业整改，实现清洁生产，节能减排，实现循环经济，进而实现“两型企业”。

（三）公众参与有利于“两型社会”建设规划的集思广益

公众参与可以实现集思广益，如可以利用民间组织宣传“两型社会”建设理念，而且公众参与的宣传较之于政府及企业的宣传更具有说服力；可以提出实现“两型社区”、“两型企业”、“两型城市”等切合实际的建议等。

（四）公众参与的“两型”行为有利于“两型社会”建设深入贯彻落实

公众的卫生行为，如自觉保持公共卫生、生活垃圾分类排放等有益于“环保型社会”的建设。公众的消费行为，如日程生活中节能、节电、节水以及绿色消费有益于“节约型社会”的建设。这在一定程度上可大大减轻了政府和企业对环保的投入。总而言之，公众在日常工作、学习和生活中具有良好的“两型”行为将有益于“两型社会”的建设。

三、公众参与“两型社会”建设的途径与形式

公众参与“两型社会”建设的途径与形式是与参与内容相关联的。其参与过程贯穿从“两型社会”建设的规划到实施的所有阶段，主要包括以下四个方面的内容。

（一）参与知情权

参与知情权，即信息公开，政府将掌握的有关“两型社会”建设的信息加以整理，通过各种渠道使公众知晓。这种参与途径主要有公众论坛、网站等。通过这些方式实现政府和公众间的信息对称。而最重要的是对于“两型社会”建设的规划知情权。

（二）参与监督

参与监督的内容主要为监督政府决策是否科学、民主，企业是否有“生产外部不经济”行为等。主要参与途径是通过举报制度、信访制度和诉讼制度进行参与。在公众参与“两型社会”建设中，要积极探索并建立起公众参与的监督机制，构建公众参与的监督平台，让全民参与到环境保护与资源节约的工作中来。

（三）参与决策

参与决策包括三个方面的内容。决策内容之一是立法，主要有两种形式：一是通过人大代表和专家参与，该种形式公众覆盖面小但专业程度高；二是进行立法的公众听证，该种形式覆盖面较大但专业程度较低，以上两种互为补充可以取得较好的效果。决策内容之二是提有创造性的建议，主要途径为专题研讨会和简约会[5]。决策内容之三是决策评估，对政府已经做出的决策进行评价，主要通过电视电话会议、手机短信、网上投票等现代通讯途径进行参与。

（四）参与实施

主要为公众参与“两型社区”建设和绿色消费。重点是对涉及“两型社会”建设的重大建设项目要积极发挥公众参与实施功能。如变电站、垃圾焚烧发电厂、垃圾填埋场、城市污水处理厂等公众关注度高同时有涉及资源能源利用和环境保护的项目，或者由于恶臭、噪声及其它污染物须搬迁居民的建设项目，规划单位、设计单位及建设单位等需要做到全程公众参与。

四、武汉城市圈 “两型社会”建设存在的公众参与问题

2007年12月14号，国家发展和改革委员会正式批准武汉城市圈为全国“两型社会”综合配套改革试验区。三年多来，武汉城市圈以体制机制创新为突破口，以大东湖生态水网、梁子湖生态保护等工程为重点，率先在中部开展排污权交易试点，创新环境保护机制；以东湖国家自主创新示范区、武汉国家新型工业化产业示范基地建设为重点，促进科技成果转化，发挥引领与示范作用。同时，武汉城市圈在基础设施、产业布局、城乡建设、区域市场、环境保护“五个一体化”方面全力推进，武汉城市圈的“两型社会”建设取得了长足的进步，并积累了宝贵的经验。

但是，从公众参与的角度来看，武汉城市圈的“两型社会”建设仍然存在诸多问题，归纳起来主要有以下三个方面：

（一）公众对“两型社会”建设不了解，认识不够全面

时隔三年，在社会公众层面，根据我们的调查，真正了解“两型社会”具体含义的主要是行政单位、事业单位的从业人员，高校的学生以及企业单位领导等，“两型社会”建设并没有深入到普通群众中去，甚至仍然还存在从事社会科学研究的学者质疑“两型社会”的可行性。这说明，公众对“两型社会”建设的认识目前还没有落实到位，这会极大的妨碍“两型社会”建设的进程。“两型社会”关系到我们整个国家，乃至整个世界的可持续发展问题，只有我们全面认识它，并积极参与其中，才可能实现“两型社会”建设。

（二）公众参与“两型社会”的意识不强

在武汉城市圈“两型社会”建设过程中，有一些人能够理解“两型社会”的定义，并清楚其作用和意义，但他们在主观上认为这是政府的事情，而和个人没有关系。那么，形成的后果是不仅不能保证自己做到“两型行为”，更不用说对不利“两型社会”的思想进行批评指正，对有损“两型社会”建设的行为进行监督了。

（三）公众参与的机制不健全

公众参与的机制不健全，参与度较低。其主要表现为决策参与较少，参与决策的人员不具有代表性，从而削弱了决策过程的公正性，继而使做出的一些决策有失公正、合理。而这些政策一旦实施后就不可避免地会造成环境污染、生态破坏，这时公众再进行反映、举报，乃至上诉、上告，都属于事后参与，而此时环境污染、生态破坏已既成事实，国家、集体和公众都已遭到不同程度的损失。由此看出，公众参与缺少事前的、决策中的参与，最主要原因在于缺少公众参与决策平台。

五、加强公众参与“两型社会”建设的对策

（一）在认识上，加强“两型社会”的宣传教育

通过学校、社区、网络、大众传播媒介等宣传和教育，使公众认识到我国目前生存和发展总体环境非常严峻的现状，认识到武汉城市圈建设“两型社会”的紧迫性及其重要意义，认识到“两型社会”建设需要每一个公民的积极参与。

（二）在实践上，向公众倡导“两型行为”

要向社会公众倡导“两型行为”，即环保行为：保持公共卫生、生活垃圾分类排放等；节约行为：杜绝奢侈浪费和过度消费，特别是水、电等与公众生活密切相关的资源与能源消费等。

（三）在法律上，明确公众参与“两型社会”的权利和义务

我国法律规定了公众有参与管理国家事务的权利，但落实到“两型社会”建设方面，缺乏可供操作的程序性规范。因此，应大胆运用先行先试权，积极开展“两型社会”建设综合配套改革试验，加强立法工作，进一步明确公众的各项权利和义务。首先，明确规定公众参与“两型社会”建设的范围、途径和具体方式；其次，明确规定公众参与的程序、方法；最后，明确规定公众反馈意见的合理公正处理[5]。

（四）在平台建设上，建立基于网络技术的公众参与“两型社会”决策平台

从前面的问题分析可以看出，公众缺乏事前和决策中的参与，归根结底是因为缺乏一个公共的、信息完整的交流平台。PPGIS（public participation GIS公共参与式地理信息系统）正是在此需求下产生的。PPGIS是以GIS为基础，结合公众参与的原理，开发出的人与人的对于规划方案的交流互动平台，基于网络并具有地图及可视化技术，而且拥有人性化的特点[6]。如果存在这样的一个平台，公众的参与内容都可以在这个平台上实现，将得以解决很多目前公众参与的局限和问题。

[1]王鹏.“两型社会”内涵与区域经济可持续发展——以武汉城市圈为例[J].吉林工商学院学报，2008，24（5）：72-76.

[2]周江评，孙明洁.城市规划和发展决策中的公众参与——西方有关文献及启示[J].国外城市规划，2005，20（4）：41-48.

[3]范小西.循环经济和公众参与[J].市场透视，2007.20-23.

[4]高鸿业.西方经济学（微观部分）第三版[M].中国人民大学出版社，2004，（9）.

[5]杜旻蕾，宋国君.论环境规划中公众参与的一般模式[J].中国地质大学学报（社会科学版）.2007，7（2）：45-49.

[6]田志国，李斌.PPGIS在土地利用规划公众参与中的应用[J].科学技术与工程，2007，7（8）：1819-1822.