以 “四好”总体要求为指导推进稽查系统工作提升式发展

张华鲁

今年的全国海关关长会议紧扣中央部署，顺应形势发展要求，充分体现了总署党组的理性思考和战略眼光，对做好今年和今后一段时期的海关工作具有重大的指导意义。全面贯彻落实全国海关关长会议精神，深入践行 “四好”总体要求，是做好今年稽查、风险、企管 （以下合并称为 “稽查系统”）工作的根本出发点和归宿点。我们要切实把思想统一到总署党组对形势的科学判断和今年工作的各项部署上来，进一步增强责任感、使命感和进取感，推动稽查系统工作在新起点上实现新发展，努力在践行 “四好”总体要求中走在前列。新形势下推进稽查系统工作提升式发展，是践行 “四好”总体要求的具体化，是今年上海海关的关级课题。根据一段时间的调研，本文就此提出如下初步思考。

一、坚持实践标准，把准稽查系统的发展基点

唯物主义坚持 “实践第一”，坚持实践是检验真理的唯一标准。在稽查系统工作中运用实践标准，就是要突出把查发绩效作为发展基点，这既是唯实的要求，也是发展的要求。在新形势下围绕查发绩效这一发展基点来推进稽查系统工作，需要把握好以下几个方面：

第一，坚持 “基础建设”和 “查发绩效”并进。从稽查系统发展的历程来看，海关稽查工作总体上经历了理论研究、业务试点、制度确立、职能调整、改革完善等发展阶段。应该说，在前期的实践中，稽查系统着力加强基础建设，积极健全工作机制，已基本形成了规范化、规模化的稽查制度框架体系，为新形势下实现新发展奠定了坚实基础。从稽查系统发展的长远目标来看，我们发展的目的不仅仅在于建立一整套完整的制度体系，更重要的是在进一步完善基础建设的同时，围绕查发绩效这一基点来加强实战应用，这本身也是对我们一整套工作制度、操作规范、工作标准等既有基础工作成果的检验及再发展。从稽查系统发展的现实要求来看，更加突出查发绩效，既是履行 “把好国门”这一海关 “最基本、最重要职责”的有效手段，也是在反走私工作中发挥重要作用的客观需要。为此，我们要把查发绩效作为稽查系统最主要的发展基点和衡量标准，切实把有限的资源、有限的执法成本物化为实际查发绩效的提升。

第二，明确查获重点。突出查发绩效，要求我们明确查获重点，解决 “查什么”的问题。根据总署党组的部署要求，立足自身工作实际，笔者认为，稽查系统需要在 “三查”上下功夫，即：着力查发走私违规问题，查发冲击渗透正面监管防线的问题，查发执法过程中的不到位、不作为问题，以全面提升稽查系统的工作质量和效能。着力查发走私违规问题，要求我们贯彻 “由企及物”的理念，充分发挥风险分析、风险布控、企业稽查、企业管理等手段优势，以走私违规的行业性风险为重点，建立健全自主查发各类线索的工作机制，全面担负起为国把关的重要职责。着力查发冲击渗透正面监管防线的问题，要求我们在发现走私违法行为的同时，以冲击监管防线的苗头性问题为注视点，及时发现监管中的薄弱环节或缺失并提出相关建议，力保海关监管链条的严密性和有效性。着力查发执法过程中的不到位、不作为问题，要求我们以执法过程中的显性与隐性风险为重点，加强对基层执法行为的引导和规范，对执法中存在的问题及时予以提醒，严格依法行政，最大限度地爱护好、保护好大家，有效防范三大风险和渎职侵权风险。

第三，注重打造精品。总署党组部署在全国海关全面开展为期一年的 “国门之盾”行动，统筹推进全年的反走私工作。如何积极投入、服务、配合“国门之盾”行动，成为稽查系统当前需要特别重视的问题。笔者认为，回答好上述问题，需要努力推动稽查系统工作实现 “四个转变”，即：工作重点由平均用力、四面出击向集中力量、突出重点转变；工作方法由单纯注重查发案件数量向紧贴政策焦点、社会热点、防控弱点、个别漏点，注重查发大要案与精品案转变；工作手段由各条线单独开展执法向综合运用稽查、核查、风险布控、风险参数、企业巡查等有效手段转变；工作导向由比较注重完成基本考核任务向更加注重查发典型性、倾向性问题转变。注重打造精品，既是集中有限资源，以最少投入获得最大产出的有力举措；也是放大执法效应，扩大社会效应，提升稽查系统工作知晓度和影响力的有效手段。

第四，加强资源整合。稽查系统承担着企业稽查、风险管理、企业管理三大职责任务，在管理理念、管理手段、管理方式上代表了当今世界海关现代化建设的发展潮流和方向，在业务上具有很强的内在关联性和互补性。2005年调查职能调整后，稽查、风险、企管三部门成为总署稽查司的内设机构，其职能调整的本意就是通过资源整合更好地提升稽查系统工作的整体效能。在直属海关层面，由于三部门成为相互独立的职能部门，客观上多少导致了在现行工作中存在单打独斗、自成体系、各自为战的现象，一定程度上分散了执法资源和力量，制约了稽查系统整体合力的发挥。在现有管理体制框架内，通过加强资源整合，建立三部门一体化的运行机制，显得尤为迫切。

一是加强信息整合。在稽查、风险、企管工作之间建立起整体联动、优势互补、分工协作、操作便利的联系配合办法，探索建立一个整合的信息化平台，实现风险、企业、行业、商品、查发情况等各类信息和数据的采集应用共享，发挥信息资源的最大效应，共同服务于稽查系统各项工作开展。当前，按总署要求正在积极试点的综合业务管理平台就是一个好载体。

二是加强手段整合。以企业管理为基础、以风险分析为先导、以企业稽查为手段，综合运用稽查、核查、风险布控、风险参数、企业巡查等有效手段，充分发挥优势资源的叠加效应，提升协同处置能力。例如今年4月，上海海关风险和稽查部门开展执法联动，成功查获一起案值上亿元的利用“香港游”方式骗取出口退税的案件，就是加强手段整合的一次有益探索。

三是加强人力资源整合。聚合三部门的人力资源能量，采用成立专家组、联合小分队等方式，开展联合分析和处置，实现稽查系统的执法联动。同时，在传统关注个体素质培养的基础上，更加注重提升整体队伍素质，增强大家的洞察力、联想力、分析力，为稽查系统的提升式发展提供不竭的智慧和力量。

此外，还需要进一步加强与关税、监管、加贸、缉私、统计等部门的协作配合，拓展与地方经信委、商务委、银行、工商、税务、质检、外汇等政府部门以及行业协会、第三方评估机构的合作，与系统外的部门实现资源共享和协同执法。

二、拓展工作思路，提升稽查系统的发展效应

近年来，稽查系统的工作基础和客观条件发生了相应的变化，这对我们不断创新工作思路提出了新的要求，也拓展了新的空间。笔者认为，当前稽查系统应当按照 “四好”总体要求，围绕 “以查助打、以查强管、以查促税、以查防险、以查推服”这 “五个以查”的工作思路，在助力打私、强化监管、促进税收、防控风险、服务国家、区域经济发展与企业发展等方面充分发挥稽查系统的服务和辐射作用，不断提升发展效应。

一是以查助打。稽查系统与打击走私直接密切相关，“以查助打”是其在推进反走私工作中发挥不可替代作用的具体实现路径。稽查系统应当按照总署党组的部署要求，以积极参与 “国门之盾”行动为主线，以查发行业性、苗头性和潜在性问题为突破口，充分发挥稽查、核查、风险布控、风险参数、企业巡查、实地查看等手段优势，及时发现线索、查发问题，实现对重点渠道、重点商品、重点行业、重点不法企业的精确打击。今年1月1日至5月20日，上海海关通过稽查移交缉私线索48起，是去年同期的5.3倍，涉及货值8.79亿元，涉税9667万元；通过风险分析查获案件3起，其中1起为案值1.2亿元的出口骗退税案件，稽查系统 “以查助打”取得了初步成效。

二是以查强管。强化海关监管是把好国门的重要基础和保证，稽查工作对强化监管有着很重要的直接作用。一方面，在发现线索、查发问题的同时，注重分析思考是否存在实际监管不到位、监管防线不严密等问题，为强化一线监管提供支持；另一方面，通过开展企业稽查和企业管理工作，全过程监督企业进出口活动的真实性、合法性、规范性，推进稽查系统工作从管理分类到促进企业加强经营管理迈进，不断提高海关监管的科学性和有效性。

三是以查促税。全国海关税收工作会议对今年的税收工作进行了全面部署，明确了重点工作任务。上海海关稽查系统身处税收大关，更要认清在税收工作中的责任，主动作为，为高质量完成税收任务多做贡献。要深入推进综合治税，围绕一般贸易、加工贸易、减免税三大涉税领域，加强对行业性价格瞒骗等的分析处置，切实防止税款 “偷逃漏骗”，相关补税额力争较上一年有所增加。发挥风险管理和企业管理的作用，及时发现税收征管中存在的疏漏，科学提炼风险要点，积极转化为有效参数，实现关口前移、查漏补缺。同时，注重发挥稽查系统的信息和数据优势，积极开展政策研究和政策执行效果评估，提高海关在税收政策制定中的话语权。

四是以查防险。稽查系统的工作推动了海关管理的 “前推后移”，是防控执法、管理、廉政风险的重要防线和有效手段。要进一步加大对海关内、外部风险信息的收集力度，强化风险信息的整合运用，提高风险管理的实战运用能力。充分发挥深入企业及三查合一的优势，综合运用稽查、核查等手段，开展专项行动，切实防范系统性、区域性风险。与此同时，在查发线索中及时发现基层执法不到位、执法不作为和执法不统一等问题，积极向相关部门提出建议，有针对性地堵塞管理漏洞，着力建立起环环相扣的风险防控体系，防好风险。

五是以查推服。这里所述 “推服”指的是推进服务，主要包括服务国家经济发展、服务区域经济发展、服务企业发展三方面的内容，实现有效监管和优质服务的统一。要加强分析和研究，重点开展国家贸易政策、支持区域经济发展、服务国家重点产业、扶持中小企业等领域的研究，提出政策建议，不断提高服务宏观、服务大局的水平。健全企业诚信守法和分类管理制度，创新并规范与诚信企业建立合作伙伴关系的途径和方法，推进差别化管理，大力倡行守法便利，帮助企业减负增效，切实把 “执法为民”、“做好服务”的理念落到实处。

三、厘清职能定位，明晰稽查系统的发展方向

随着实践的深入发展，稽查系统的职能被赋予更多的新内涵和新要求。站在新的起点，进一步厘清职能定位，明确发展方向，是在新形势下推动稽查系统工作上层次、上台阶的前提和基础。

第一，科学考量自身定位。稽查、风险、企管工作作为现代海关制度的重要内容和新兴的海关职能，既是海关正面监管和后续监管的重要手段，又是适应海关业务改革和外部发展要求、拓展海关监管时空的重要途径，也是与国际海关通行规则相接轨、履行国际义务的重要力量，体现着海关管理的发展方向。既是一个新兴课题，更是海关改革建设中的基础性、保障性课题。其中，风险分析是海关监管工作的先导，企业稽查是海关监管工作的延伸手段，企业管理是海关监管工作的基础，三者各有侧重，互为补充，不可或缺。只有在准确把握自身定位的基础上，建立健全稽查、风险、企管三位一体的工作运行机制，才能更好地发挥稽查系统的应有效能。

第二，履行好 “一处两能”职责。一方面，上海海关的稽查系统三部门本身就担负着本关区企业稽查、风险管理和企业管理工作的主力军作用，需要完成很多的实体操作、案件查办等工作，并在全关区中发挥着示范作用。另一方面，作为本关区的职能部门，要想方设法引领、指导好整个关区的稽查系统工作，充分发挥好职能作用，以更好地服务基层一线、服务上海海关、服务全国海关、服务国家与区域经济建设。从这个角度来看，需要始终恪尽 “一处两能”，切实履行好实体操作和发挥职能作用这两大职责。

第三，充分发挥职能作用。要在更高层次上履行好稽查系统的职责，需要我们充分发挥好6方面的职能作用。一是通过履行好稽查工作的实体操作，发挥强化实际监管的骨干作用；二是通过发现线索、查发问题、查堵走私，发挥提升打私监管整体效能的保障作用；三是通过深化 “由企及物”理念，实施差别化管理和有效的风险防控，发挥推动业务改革的助力作用；四是通过及时发现执法不到位、不作为、不统一等问题，发挥规范基层执法的督导作用；五是通过为海关发展、国家与区域经济发展提供支持服务和建言献策，发挥辅助宏观决策的智库作用；六是通过及时发现和处置执法、管理、廉政风险，发挥防控三大风险的屏障作用。

四、注重创新发展，激发稽查系统的发展活力

创新发展是一个部门、一个单位的活力所在、希望所在，也是上海海关12字工作基调和目标的主要方面。稽查工作是一个新兴课题，更要勇于打破传统的思维定势，围绕自身实际创造性地开展工作，以随时面对新问题，随时抓住新机遇，随时应对新挑战。

第一，善于在学习和研究状态下开展工作。稽查、风险、企管工作作为新兴学科，代表着当今世界海关的先进管理理念和管理方法，相关实践还处于探索和发展阶段。这就需要我们勤于学习、善于学习，既要扬己之长，更要博采众长，以开放的态度充分学习和借鉴社会各界和各国 （地区）海关的先进做法，并积极致力于实践，这是探索建立具有中国海关特色的稽查工作模式的必要选择。同时，还要善于在研究状态下开展工作。在工作实践中倡导 “问题管理”理念，认真研究稽查系统工作的典型性、规律性、发展性问题，努力探索与时俱进、与地俱进、与实俱进的工作思路和工作方法。

第二，善于在解放思想中统一思想。面对新事物、新形势、新任务，如果一切从本本出发，思想僵化，照搬照抄，那我们的工作就很难提升式前进。只有勇于解放思想，坚持实事求是，一切从实际出发，才能推进稽查系统的提升式发展。在解放思想的过程中，还要注意把握好平衡点，避免以偏概全、失之偏颇。当前尤其要注意把握好四句话：第一句话，既要坚持严密监管、把好国门这一工作重心，又要注意把握好把关和服务的关系，克服单纯强调把关、淡化服务或者单纯强调服务、忽视把关的倾向；第二句话，既要强调认真严格与上级保持一致，又要注意把握自身特色，克服千篇一律、机械执行的倾向；第三句话，既要强调增强执行力、狠抓落实，又要注意在执行中加强理性思考，坚持一切从实际出发，创造性地开展工作，不断提升执行的务实性和实效性；第四句话，既要考虑自身实际、突出自身特色，又要注意融入大局、服务大局，紧密结合国家经济建设大局、上海经济发展大局和海关工作大局来思考问题、开展工作。

第三，善于在创新开拓中提升效能。主要涵盖三方面的内容：一是创新工作理念。当今社会发展飞速，不进是退，慢进也是退。只有坚持与时俱进、与地俱进、与实俱进，牢固树立 “由企及物”、风险管理、分类管理、差别化管理等理念并将其融化在思维和实践之中，才能把稽查系统工作不断推向前进。二是创新工作机制。建立既重单证作业、也重实际管理，既重内勤作业、也重外勤作业的相关工作机制，完善配套的目标管理、绩效评估和激励机制，形成突出工作重点、强化实际监管、提升实际监管力的工作导向。三是创新工作手段。新型贸易方式、经营业态、交易手段的迅猛发展以及走私手法的日趋复杂多变，客观上要求我们进一步加强工作手段的信息化、网络化、电子化建设，通过提高技术应用效能来提升应对能力，压缩监管盲点，避免管理滞后。面对被稽查企业广泛运用SAP、ERP、MRP等技术手段推进企业管理革命所带来的全新挑战，我们要加强现代技术手段的开发应用，紧跟企业管理的发展步伐，提高企业稽查的科学性和有效性。拓展风险管理的科技手段，为提升信息、分析、处置以及后续评估的应用效能提供有力支持。当前要全力以赴推进综合业务管理平台的应用试点工作，确保试点工作稳妥有序进行。运用科技手段，逐步形成一套科学、统一、标准的企业守法评估体系，推广应用 “海关网上申报系统”，不断提升企业管理工作水平。