论北洋政府“划一警制”的举措

梁 翠

(中央司法警官学院，河北保定 071000)

论北洋政府“划一警制”的举措

梁 翠

(中央司法警官学院，河北保定 071000)

在清末政府初步创建起近代警察制度的基础上，北洋政府在“划一警制”思想的指导下，在中央和地方实施了一系列举措，对全国警察组织进行整顿。中央设内务部为全国最高的警察机构，下设警政司主管全国警政。首都改组京师警察厅，废除步军统领衙门，设立京师军警联合公所。地方上自上而下形成了省区警务处、省会和商埠地方警察厅、地方警察局、县警察所比较完整的警察网络。传统社会的保甲、地方保卫团和商团成为警察的辅助组织，置于其控制之下。北洋政府“划一警制”的举措，虽为了强化中央集权，但健全了近代警察体系，在近代中国警察制度史上留下重要一笔。

划一警制;内务部;警政司

19世纪50年代，上海租界内出现的巡捕房有着统一指挥监督系统、经过一定训练的专职人员、内容详备的法规章程，近代警察制度在我国领域内出现，影响了中国早期改良思想家的警政理论。19世纪末，我国早期改良思想家阐明了在中国建立警察制度的必要性、紧迫性和可行性，成为我国近代警察制度创建的呼唤之声，为清政府办理警政奠定了理论基础［1］。1898年戊戌变法期间，黄遵宪在湖南长沙创办的保卫局已具备了近代警察机构的全部性质和内容，成为了中国警察机构的滥觞［2］。随着百日维新的失败，黄遵宪被革职，湖南保卫局遭裁撤，但清政府遏制不了近代警察制度在中国的生根发芽。面临着盗贼时反于内，而传统保甲制度、乡兵和团练腐败瓦解，不足于镇压;外寇时侵于外，逼迫、授意和督饬其学习西方的治安新法的时局，清政府认识到建立近代警察制度已势在必行。自1901年起，清政府开始了自京师到地方、从地方自办到中央统一规划的警政建设，相继出现了安民公所、工巡局、巡警部、巡警道等诸多机构。经过十一年的警政建设，清政府初步形成了以京师为中心，延及乡镇的全国性警察网络，组建了在组织结构、职能运作和价值观念等方面都迥异于传统治安机构的近代警察机构，实现了中国近代警察制度的初步创建［3］。

1911年的辛亥革命推翻了清政府的统治，以孙中山为代表的资产阶级组建了南京临时政府，建立了总揽警政的内务部，发布了一系列与警政有关的进步法规、政令，虽没有来得及全面运行和实施，但对北洋政府的警政不无影响。

1912年初至1927年4月，是我国历史上北洋政府统治时期。北洋政府是指袁世凯及其以后继任者建都于北京的中华民国中央政府。袁世凯窃取民国大总统后，基于加强统治的需要和十多年练兵办警经验，提出“划一警制”思想，在中央和地方实施了一系列的措施和手段，以实现警权的集中。

一、中央警政机构设置

1905年，清末政府于中央成立巡警部，是中国警政史上首个中央警察机构，也是唯一以警政为专责的警政机构。1906年清政府成立民政部，巡警部缩为警政司而划归其统辖。南京临时政府时期设置中央九部之一的内务部，在内务部下设警察局、承政厅等七个部门。警察局不能独立对外行文，有关警政的一切文件，必须以内务部的名义签发。

北洋政府沿袭了南京临时政府内务部的建制，内务部下设总务厅、民治司、职方司、土木司、礼俗司(1914年改为典礼司)、卫生司和警政司。由于“警政为内务之首”，内务部众多职能中，警政管理是其最基础、最重要的职能，其他职能或多或少地以社会治安为前提，这就使得警政司形式上与其他五司处于平等地位，而实际上却高于其他五司。警政司虽为主管警政事务专设机构，但本身不参与实际活动，不直接向地方各级警察机关发号施令，其所作出的一切决定，还需由内务部总长认可后以总务部的命令行文。

根据1912年7月31日颁行的《内务部官制》来看，警政司主管行政警察、高等警察和著作出版三项事务，下设五科。第一科负责的事项有:警察机关设置、区划和配置，警察任免、赏罚、抚恤、身份认定，警察成绩考察，警察教育管理，警察经费筹划，警察法规编查以及不属于其他各科的事项。第二科负责的事务是:关于交通、风俗、营业、建筑、狩猎等类事务，关于铁路、盐场、森林、矿山、渔业等类事务，关于火灾消防，关于违警处罚各强制处分等等。第三科管理的事务有:计划结社、非常警察、外事警察，枪支弹药和其他危险品的取缔，预戒命令的执行等。第四科负责著作物的注册和出版，对报业的管理和新闻检查。第五科负责特种机务事项［4］。除五科外，警政司也设有警卫队和若干临时性机构。

内务总长为赵秉钧。赵秉钧是清末袁世凯在直隶推行警政工作的头面人物，曾任天津南段警务局局长、天津巡警道和中央巡警部侍郎，以善于缉捕扬名一时，不仅对袁世凯忠心不二，还具有丰富的警政经验。袁世凯这样安排，即确保内务部有效行使警政职能，又便于袁世凯牢牢掌控警察力量。

二、首都北京警察机构建制

北京作为全国“首善之区”，历来受到特别重视。袁世凯在登上总统宝座后不久就讲到，“京师为首善之区，警察有卫民之责，卫视治安，防御危害，在与人民有直接关系”，［4］可见，袁世凯对京师警政的重视程度。北洋政府统治期间，京师的警察机构主要有京师警察厅、步军统领衙门和京师军警联合公所。

(一)京师警察厅的改组与充实

1913年初，袁世凯下令将京师内、外城巡警总厅合组为京师警察厅，直隶于北洋政府内务部，主管京师内的警察、卫生、消防、治安事宜，其出现结束了清末以来两厅分立的局面。京师警察厅的设置大致可分内部和外部两大部分。内部在总监之下设五处，分别为总务处、行政处、司法处、卫生处和消防处，五处下总设有十四科。外部按照区域分为内、外、中警察署20个，调整了清末内外城共23个的部署。除区署外，外部还设有四个保安警察队、保安警察马队、侦缉队和消防队。除了上述内外部的机构外，京师警察厅还设勤务督察处，其不行使警察职权，而是对警察厅所属区署、队、所进行督察的专门机构。京师的基层警察机构为区署下的派出所。派出所分为“各段巡警派出所”和“马路巡警派出所”两种组织形式，前者对一段地方的治安情况负有全部责任，后者以管理交通为专责。

微电网建设有就近发电就近用的特点，如何有效的储存电能成了重点。在微电网中最有效的储能方式为蓄电池储能。众所周知电能难以大量长时间储存，在此微电网系统中电源为分布式光伏发电系统，白天阳光充足，电量可以满足用户要求，而夜晚要使用储存电能，蓄电池的蓄电能力直接影响用户的正常用电，因此对蓄电池提出了严格的要求:储存能量大；充电接受能力好、速度快；适用温度范围宽。本系统电能存储采用锂离子电池。

(二)步军统领衙门的存废

步军统领衙门是“提督九门步军巡捕五营统领”的简称，为清朝初年所设，负责把守京师九门，掌京城守卫、稽查、门禁、巡夜、禁令、保甲、缉捕、审理案件、监禁人犯、发信号炮等要职。辛亥革命后，对其存废有不同的看法。但最终还是被袁世凯保存下来。被袁保存下来的步军统领衙门直接听命于总统，与京兆尹统属关系，与京师警察厅是平行的关系。总揽事务的步军统领大多都是袁世凯的心腹担任，如赵秉钧、江朝宗等人。衙门的内部组织由一处、两厅、三科组成。一处即营翼总稽查处、两厅即参议厅和总务厅，三科即军事科、执法科和军需科。衙门的外部设置有一只庞大的武装警察队伍，简称营翼，即步军两翼和步军五营。名义上，步军统领衙门掌管京师四郊的警备事务，实际上，进入民国后，其原有的刺探情报，搞特务行动的职能得以进一步发挥，京师各地各界无不有特务的摄入。1924年，冯玉祥率国民军进驻北京。同年10月，裁撤了步军统领衙门，京师四郊的警察事务遂由京师警察厅接管，宣告了京师封建治安管理体系彻底退出历史舞台。

(三)京师军警联合公所的设立和改建

1911年9月，武昌起义爆发，各省纷纷宣布独立，京师震动，治安混乱，而军警冲突则时有发生。基于此，时任民政大臣的赵秉钧邀集驻京各军高级官员，京师内外巡警厅的官员一道成立了京师军警联合会，随后改称军警联合公所，由赵秉钧兼任总司令，后改称联合总长，京师军警皆归其指挥。公所每周两次会议，议案表决后，由赵秉钧批注，各军警分头按议案行事。成立这样组织的目的非常明确，即要弥合军警冲突，协调二者力量，共同对付革命，维持京师治安。从性质上来讲，其非国家正式机构，章程自己制定，活动自行决定，但并非独立于政府，它的成立和存在都得到了北洋政府的认可，活动经费来源于国库，预算也要由总统批准。1913年7月，赵秉钧因刺杀宋教仁案而被免去国务总理一职，联合总所险遭裁撤。1914年5月29日，袁世凯下令军警联合公所停办，而由法定的军警会议替代［5］。

三、地方警察机构的整顿和划一

1901年9月，清政府下令地方自行举办警政，正式拉开了创建警察制度的帷幕。1902年袁世凯在保定和天津的警政建设是地方警政的开始，由于其建设卓有成效，清政府下令将其建设方案推广于其他省份，各省纷纷在省府和市政要地进行警政建设。1907年后，清末政府在各省设立的巡警道作为省级警察机构。到清朝灭亡时，大多省份的厅、州、府、县的警政建设已初具规模，乡镇警政建设也进入筹办阶段［3］。清政府完成了初创工作，然留下的是各省区警察机关编制不一、名称互异的体系，这与袁世凯所需要的“划一警制”相去甚远，整顿地方警察机构工作仍任重而道远。袁世凯在位期间，先后三次对地方警察机构进行整顿。第一次为1913年1月，发布了《划一地方警察官厅组织令》。第二次为1914年8月，发布了《京师警察厅官制》、《地方警察厅官制》和《县警察厅官制》。第三次为1915年7月，发布了《各省整顿警政办法大纲》。袁世凯毙命后，1918年1月，内务部发布了《各省区警务处组织章程》，5月份又发布《关于警务处组织章程实施应注意条件》［7］。经过七年不断的整顿，地方警察机构自上而下形成了省区警务处、省会和商埠地方警察厅、地方警察局、县警察所比较完整的警察网。

(一)省区警务处的设立

省区警务处即全省警务处，依据1915年7月的《各省整顿警政办法大纲》而设立。它为一省的警察行政管理机关，设处长一名，在省长的指挥监督下筹办全省警政，主要办理扩充警额、分配警费、培训警察、核定警章和督饬下属五项事务，但不指挥和参与警察实务。根据1918年的《各省区警务处组织章程》和《关于警务处组织章程实施应注意条件》的规定，警务处下设三科，最多不得超过四科，各科职权范围由处长酌情而定，并规定了各省警务处应制定全省警务处分科职掌规程、全省警务处视察规则和全省警务处办事规则的三个文件。但由于袁世凯死后，军阀混战，地方各自为政，法规的执行大打折扣。

(二)警察厅的设置

北洋政府时期的地方警察厅包括设于省会的警察厅和设于重要商埠的警察厅两类，二者从法律地位上来讲是平行的，只是管辖区域不同而已。

1．省会警察厅

2．商埠警察厅

商埠地方警察厅是设置在通商口岸或工商业发达的商埠的警察机构，如山东烟台、安徽芜湖警察厅。按《地方警察厅官制》规定的“地方警察厅与道尹驻同一地方时，直隶于道尹”而由道尹指挥监督［7］。商埠警察厅的权能与省会警察厅无异，其内部组织结构和各机构职能也因相借鉴而多有相同。

(三)警察局

1914年的《地方警察厅官制》规定:“商埠无设警察厅之必要时，得设置警察局代之。”这是最早设立地方警察局的法律依据。1919年发布的《地方警察局组织章程》中规定:“警察局于商埠或商埠以外之地方设置之，管理该地方之警察、卫生、消防事项。”［6］即地方警察局不仅可以设于商埠，也可以设于商埠之外的城市，但层次比警察厅要低。地方警察局在北洋政府时期的数量不超过15个，包括南通警察局、镇江警察局和淞沪警察局等。它们隶属于各省警务处，所以除维护地方治安外，还要完成省区警务处交办的任务。

(四)警察所

由于清末政府创建警政时间的仓促和精力的不足，县级及以下的警察机构在不同省份或同一省份内也有很大的差异，这样使得北洋政府时期的县级警察机关紊乱。1914年8月，《县警察所官制》颁行，统一了全国各县警察机构的名称，即警察所，设所长一人，由县知事兼任所长，内置警佐一至三人，根据所长的命令办理警察事务。但由于县知事本身公务的繁多以及警察事务的繁琐，这样的规定显然不符合实际。1916年6月24日北洋政府内务部指出:“县警察所范围以内之事，均归所长主管执行，县知事仍应处于监督地位。其事务较简之县，无设置警察所长之必要者，仍应由县知事兼任。”［4］实际上改变了《县警察所官制》的若干规定，但留下了各县自由裁量的权限，在实践中也并没有完全执行。警察所可以在其所辖区内划分区域设警察分所，外部可以设具有武装警察性质的警察队，受所长节制、调遣。

(五)警察的辅助组织

北洋政府不仅发展了清末留下的自中央到地方、自京城到县城的警政建设，还对农村的治安建设予以关注，改造了传统社会的基层武装组织，使其逐渐纳入警察体制的范畴，置于警察的控制之下，成为警察的辅助组织，为北洋政府所用。这样的组织主要有保甲、地方保卫团和商团。

1．保甲

设立于宋朝的王安石变法时的保甲制度原为“寓兵于农”的军事制度，后世渐渐将其与赋役、警卫、户政紧密联系，维护地方治安成为最基础、最重要的职能。清朝晚期，各省设保甲局，专管保甲事务，但随着清末近代警察制度的创建，保甲局相继裁撤，保甲制度亦不著于政令，开始了衰败之路。但北洋政府时期，在不少省份农村地区，保甲制度仍以变化了的形式继续存在，拥有强大势力，如四川的“点团”，江西的“靖卫团”，安徽的“团防”等。基于这样的情况，出现了“警甲并立”走向“警甲合一”的趋势。其中最为典型的就是张作霖统治下的奉天省。1922年9月，该省发布《奉天保甲试办章程》，［7］对各级保甲组织进行整顿，各县均设保甲事务所，自上而下地建立了一套与各级警察机关相对应的严密的保甲组织。1923年12月，奉天全省警务处与奉天全省保甲总办公所合并，合成为奉天全省警务处兼保甲总办公所。这样，在省级实现了“警甲合一”。同时在基层，警察常与甲丁组成游击队，达到控制保甲的目的。

2．地方保卫团

地方保卫团是由地方领导和监督的、以原有乡团保甲为基础的，被农村土豪劣绅所把持的基层武装组织。和保甲不同的是，它是保甲发展的新形式，是为北洋政府以法律所保障的组织。1914年5月20日北洋政府公布的《地方保卫团条例》和同年10月4日公布的《关于整顿团防案》是主要法律依据。《地方保卫团条例》明确规定:“凡县属未设警察地方，因人民之请求及县知事认为需要时，得报明本省长官，设立保卫团。”实际上，不管是已设警察机关与否，地方上都组织了保卫团，不需“人民请求”，也不需“县知事认为必要”，正印合了《条例》第17条的规定:“各团所在地已设警察区者，得协同警察助理之。”［8］地方保卫团以县知事为总监督，由县知事遴选地方绅商协同办理。其职权主要是编查户口和围捕匪徒。

3．商团

商团出现在一些工商业比较发达的城镇中，一般由当地商会组织设立。1917年3月，中华商会联合会呈经内务部、陆军、农商三部批准，公布了《商团组织大纲》，正式批准全国各地商会可以地方情形组织商团。商团成立后，受当地县知事监督，由商会会长指挥。其内部组织按陆军编制，但有所简化，人员称操生。商团配备枪支弹药，由地方长官烙印编号进行管理。

不管是甲丁、团丁还是操生，比如因公病故的，一律按警察官吏恤金给予标准进行抚恤。可见，作为警察的辅助组织，保甲、地方保卫团和商团组织上依附于警察，职能上配合警察，管理上借鉴警察，和警察达到水乳交融的状态。

从中央的内务部到省区的警务处，从京师警察厅到县城警察所再到乡村的保卫团，北洋政府的各警察机构的设置无不由北洋政府规范和调整，无不体现着“划一警制”的思想。“划一警制”的思想和举措，是袁世凯专制集权理念在警政上的表现，从目的上来看，带有反动性;客观效果上来看，承袭着清末政府的警政建设，基于多年办警经验的“划一警制”顺乎中国近代警察制度发展趋势。该举措使承袭清末而来的警察组织更加健全，警察网络更加细密。其“划一警制”的理念和“警甲合一”的做法为南京国民政府所承袭，影响深远。

［1］梁翠．“我国近代警察制度创建的呼唤之声”［J］．《辽宁警专学报》．2009(3):71．

［2］梁翠．“论黄遵宪的警政理念和实践尝试”［J］．《辽宁警专学报》．2011(3):70．

［3］梁翠．“论清末政府的警政建设及其得失”［J］．《辽宁警专学报》．2010(2):75．

［4］内政部警政司．中国警察行政［M］．北京:商务印刷馆，1935:86，8．

［5］旧中国治安法规选编［C］，北京:群众出版社，1985:60～66．

［6］广益书局．《中华法令汇纂》［M］．上海:广益书局，1923:96．

［7］余珍著．《奉天全省警甲报告书》［M］．奉天作新印刷局，1925:70．

［8］韩延龙，苏亦工等．《中国近代警察史》［M］．北京:社会科学文献出版社，2001:413．

On Initiatives of“Unified Police System”of Northern Warlords Government

LIANG Cui
(The Central Institute for Correctional Police，Baoding Hebei China 071000)

On the basis of a modern police system initially created in the late Qing Government，and under the guidance of the thought of“unified police system”proposed by Yuan Shi－ kai，the Northern Warlords Government implemented a series of measures and means to rectify the national police organization at both central and local levels．Ministry of Internal Affairs for the national police agency was the highest in the Central Department，which consisted of police in charge of the division．In the capital Beijing，the Northern Warlords Government restructured the Metropolitan Police Office，abolished the army of the Yamen——governments，established Metropolitan Police Joint Committee Office．In the regions，the Northern Warlords Government formed a relatively complete police network of，from top to bottom，the provincial police，the provincial capital ports police，the local police and the county police．The“unified police system”initiatives，although in purpose was to strengthen the centralization，developed the modern police system and marked an important stage in the history of modern Chinese police system．

Unified police system;Ministry of Internal Affairs;Police Division

D616

A

1008－2433(2012)01－0113－04

2011－11－26

梁 翠(1982—)，女，河南镇平人，中央司法警官学院讲师，法学硕士。