创新流动人口服务管理 破解社会管理难题*——以长沙市为例

周云华

(中共长沙市委党校，湖南 长沙 410004)

随着我国经济体制的转轨、社会结构的转型和城市化进程的加速，流动人口急剧增多。2010年第六次全国人口普查数据显示：大陆居住地与户口登记地所在的乡镇街道不一致且离开户口登记地半年以上的人口约为2．61亿，同2000年“五普”数据相比，流动人口增加1．17亿人，增长81．03%。据湖南省全员人口系统数据统计，截至今年7月16日，全省流动人口达1259．6万人，其中，跨省流出829万，排全国第3位，省内流动387万，跨省流入43．6万。［1］长沙作为湖南省会城市，流动人口众多。截至今年5月底，全市外来人口约为196万人，占实有人口总数(约854．5万人)的22．9%。其中，来自省内外市辖镇、县辖镇和乡村的约112．2万人，来自省内外城区的约83．7万人，来自港澳台、国外的1140人。

作为经济社会建设的重要力量，流动人口为城乡尤其是流入城市的经济社会发展做出了巨大贡献;同时，因历史、社会、自身等多方面原因，流动人口的服务管理又是现阶段社会管理的一大难题。长沙市是全国38个社会管理创新综合试点地区之一，也是湖南省惟一的全国创新试点城市，其流动人口服务管理创新探索以及面临的现实问题，均具有一定典型性。本文以长沙市为例，对如何有效破解流动人口管理服务这一社会管理难题做一些探讨。

一、长沙市创新流动人口服务管理的实践探索

近年来，长沙市把握社会管理创新综合试点机遇，着力创新流动人口服务管理，取得了明显成效。笔者2005年曾在长沙市做过进城农民工融入城市问题调查，当时被问卷调查的446位农民工对在城里就业和生活现状感到“很满意”和“满意”的占40．59%，“不满意”的占 28．48%，“很不满意”的占 1．79%，“说不准”的占29．15%。据中国人民大学联合工众网今年4月发布的《中国农民工“生存感受”2012年度报告》，长沙在农民工最具幸福感城市调查中，位居全国20个主要用工城市第3位，仅次于泉州和青岛，同时位居参与调查的8个省会城市首位。［2］这些数据在一定程度上印证了长沙近年创新流动人口服务管理工作的实效。

1．成立机构队伍，构建服务管理工作机制

长沙将流动人口服务管理创新作为社会管理创新的一大重点，积极推进从市到社区(村)四级流动人口服务管理机构和协管员队伍建设，构建了“市统筹、区为主、街负责、到社区”的工作机制。全市组建了一支4000多人的协管员队伍，协助公安、住建、人口计生、人保等部门开展流动人口与出租屋管理服务工作。按照“以税养管、专款专用”的原则，将所收取的房屋出租税全部用于协管员队伍的日常工作、人员待遇、信息系统建设等项目，增强了流动人口服务管理的力量和经费保障。

2．建章立制，规范服务管理工作

2011年以来，长沙市相继出台《进一步加强流动人口服务和管理工作的意见》、《流动人口与出租屋协管员管理办法》、《流动人口居住登记管理办法》、《流动人口从业管理规定》、《房屋租赁管理办法》、《出租户内发生重大案件事故责任追究规定》等制度，使流动人口服务管理工作做到了有章可循。推行“以业管人、以房管人、以证管人”，全市50人以上的用工单位备案率达100%;对出租屋，按照“重点户、一般户、放心户”进行分类管理;在全省率先实行流动人口居住证制度，至今共办理居住证78万余张。针对全市无办证条件的小旅馆数量较多、管理难度较大、治安隐患较严重的特点，按照“先纳入管理，再逐步规范”的思路，积极推进管理模式创新。目前，全市5796家小旅馆与公安机关签订了治安责任状、安装了治安信息系统和二代身份证读卡器。对流动人口中的高危人员，实行“三留一建”制度(留信息、留指纹、留照片、建立管理档案)，同时加大对小旅馆、出租户、城中村的清查管理力度。

3．实施“融入工程”，推进流动人口基本公共服务均等化

为加强流动人口服务工作，长沙市不断完善政策，实施了以“亲情化服务、市民化待遇、社区化管理”为内容的“融入工程”，积极推进流动人口基本公共服务均等化。如废除限制流动人口务工就业的歧视性政策，取消41项涉及流动人口的行政事业性收费，从2011年起全面铺开流动人口居住证制度，使居住证成为外来务工经商人员办理住房登记、劳动就业、子女入学、社会保障等事务的权益型、服务型证件，实现流动人口服务管理“一证通”。市财政安排专项资金用于外来务工人员培训，近年来全市新建廉租房有三分之一面向流动人口，流动人口子女在居住地均可就近入学，为流动人口开通了维权服务电话，有的街道还成立了“群众维权室”，出资聘请律师，为包括外来人口在内的各类有需求的群众免费提供法律服务，等等。逐步实现了外来人员“培训就业有保障、子女读书有学上、家庭住房有着落、维护权益有渠道”，增强了他们对城市的认同感、融入感、幸福感。

4．多措并举，发挥各方服务管理流动人口的作用

长沙市委、市政府在实践中认识到，创新流动人口服务管理工作，既要充分发挥政府的主导作用，又要充分调动社会参与的积极性;既要整合资源为流动人口服务，又要激发流动人口自身内力，增强流动人口自我管理、自我服务功能。为此，采取了多种举措，努力发挥各方服务管理流动人口的作用。一是要求各职能部门切实履行服务管理职责。市社会管理综治委积极发挥组织指导协调作用，及时传达贯彻上级有关精神，加大调查研究和检查督导力度，将流动人口服务管理工作纳入全市年度综治考评，协调推进成员单位工作，促进了流动人口服务管理工作的开展。二是积极引导和激励流动人口协管员做好本职工作。依照《流动人口与出租屋协管员管理办法》，明确协管员的具体职责，统一协管员队伍的教育培训和奖惩审批，推行“统分结合、定岗明责”的管理方式，将协管员队伍的运行管理纳入街道、社区范围，由社区民警具体负责其业务指导和日常管理考核。三是积极推进公众参与流动人口服务管理工作。在不断强化社区服务管理功能的同时，广泛动员居住生活在社区的领导干部、人大代表、政协委员、共产党员、企业家和志愿者等参与流动人口服务和管理，建立流动人口与本地居民之间的互助关系，促进流动人口融入社区和城市。四是积极组建流动人口组织并发挥其作用。以外来人口聚集的社区、企业和农贸市场等为重点，大力组建流动人口党组织、流动人口协会等社会组织，引导和支持流动人口开展自我服务、自我管理。仅2011年，全市就成立流动人口党小组41个，流动人口协会83个，流动人口志愿服务队66个，较好地激发了流动人口自我服务、自我管理的热情。

二、长沙市流动人口服务管理工作存在的主要问题

虽然近年来长沙市对流动人口服务管理创新进行了有益探索，但因流动人口规模庞大、流动频繁、结构复杂、素质参差不齐，其服务管理工作涉及面广、任务艰巨，目前流动人口服务管理工作尚存在一些问题。主要表现在：

1．服务理念仍显淡薄

在过去较长一段时间里，我国城市管理的相关部门大都把流动人口视为单纯的管控对象，有的甚至视之为城市的不稳定因素，没有将其纳入城市服务管理体系当中。经过多年积累特别是近年来的积极探索，这种情况正在发生转变。各级政府逐渐认识到加强和完善流动人口服务管理的重要性，流动人口在城市得到的服务项目日益增多，服务水平日趋提高。应该说，目前长沙市的流动人口服务管理工作在全国处于比较领先的地位，但在调查中我们也感到，有的政府职能部门及其工作人员的服务理念仍比较淡薄，服务工作仍远未到位。如有的依然受传统观念束缚，重管理轻服务，缺乏为流动人口提供服务的责任意识;有的单位人浮于事，一些工作人员不想事、不干事，服务对象甚至多次上门找不到人，更谈不上主动服务;有的工作人员原本态度生硬，办事拖拉，对前来办理服务项目的农民工更是不予以尊重，等等。尽管这样的单位和工作人员并不很多，但消极影响甚大。

2．信息资源缺乏有效整合

全面、及时、准确掌握流动人口信息，建立集各有关部门、单位管理服务职能于一体的流动人口信息综合管理系统(平台)，是加强和完善流动人口服务管理的重要环节。目前，长沙虽有涵盖流动人口管理的“公安基础工作信息系统”、人口与计生系统的流动人口信息网络平台等，但尚未建立全市统一的人口信息综合管理服务平台，相关部门、单位信息平台和数据资源缺乏有效整合，无法共享。同时，由于人口流动规模不断扩大、流动频率不断加快，一些流动人口又不够配合，使流动人口信息的及时录入面临很大困难。现长沙城区流动人口信息录入率不到90%，有相当一部分实有流动人口信息未能及时掌握，存在一定管理服务盲区。

3．政策法规相对滞后

众所周知，我国流动人口问题集中体现于农民工问题，而我国的城市社会政策在对待农民工问题上经历了从限制、控制到适度接纳的演变过程。2000年以前，对农民工的社会政策是以限制和控制为主;2000年以来，国务院有关部门陆续颁布了一系列有利于农民工进城的政策。但我们应认识到，现有政策尚不足以促进农民工的城市融入，其原因在于这些社会政策的变革，主要是为了解决农民工当前在城市遇到的一些困难，农民工社会政策改革仍呈“碎片化”特征，存在不完整、不系统、不配套等问题。［3］要更好地促进农民工融入城市，必须对农民工社会政策进行系统的、整体性的改革和创新，但这是一个涉及面广泛的宏大工程，短时间内恐难实现。在这种社会大背景下，各地农民工服务管理工作的整体有效推进难免不受到制约。

另一方面表现在长沙市的流动人口服务管理尚缺乏本地政策法规的有力支撑。2011年长沙市流动人口与出租屋管理服务办公室曾专门邀请市人大法制委、市政府法制办相关负责人，就本市流动人口服务管理立法开展调研，市流口办也着手开展文件草拟等前期准备工作，但至今尚未出台正式的法规。就现行政策而言，有的亦存在滞后问题。这种状况对流动人口服务管理创新造成了一定不利影响。譬如，长沙首创的“小旅馆”管理模式因其条件所限，不能办理《特种行业许可证》，其存在缺乏法律支撑，管理的合法性存疑，加大了工作推进的难度。又如，居住证制度是一个被人们普遍看好的制度，但因实施政策上缺乏对相关职能部门和区县(市)一级政府的刚性要求，加之有关服务措施不够配套，在一定程度上削弱了其对流动人口的吸引力。

4．服务管理合力有待增强

目前，长沙虽已逐步形成党政领导、部门联动、多方协作、齐抓共管的流动人口服务管理工作格局，但服务管理的合力仍有待增强。一是部门、上下之间的联动合作有待加强。如现直接担负职能部门协调任务的市和区县(市)两级流动人口管理办公室非正式机构，大多由公安入境部门代行职责，其协调力度有限，组织调度和业务落实难度大，联席会议制度和部门协作机制亟待健全。区县(市)对街道(乡镇)、社区(村)两级，目前尚缺乏配套的考评、监督等机制，在一定程度上影响了基层工作积极性的发挥。二是协管员队伍建设有待加强。数量上，全市协管员仍不能适应工作需要;队伍结构上，女性偏多，部分人员年龄偏大，给工作带来一些不利影响;队伍管理上，一些单位对协管员的聘用进口把关不严，考核淘汰出口不畅，影响了队伍的整体素质和切实履责。三是流动人口组织建设及其作用有待加强。虽然长沙近年来重视在流动人口中建立党组织和其他社会组织，但相对于数量庞大的流动人口需求，组织建设仍需大力加强，其组织流动人口自我服务、自我管理的作用更需有效发挥。

此外，流动人口服务管理经费保障亦有待加强。随着流动人口数量不断增多，与之相关的培训就业、子女教育、社会保障、住房保障、计划生育、医疗卫生以及城市管理等方面的经费压力日益加大。尽管长沙市已为此付出不少经费，如2011年仅市本级公安、人社、人口计生部门就分别投入流动人口服务管理经费3800万元、1834万元、700万元，但公共财力和公共资源仍难以满足流动人口均等化服务的需要，区县(市)一级的经费保障尤需加强。

三、推进长沙市流动人口服务管理创新的对策建议

在各地竞相加强社会管理创新探索的新形势下，长沙要更好地担负起社会管理创新综合试点，为全国积累经验、为全省提供示范的重任，需要采取富有针对性、前瞻性、操作性的对策，深入推进流动人口服务管理创新，更加有效地破解这一社会管理创新难题。

1．进一步转变观念，夯实服务流动人口的思想基础

创新流动人口服务管理，重在尽社会各界之力尤其是政府之力，加强和完善流动人口服务。应当看到，随着科学发展观不断深入人心和指导作用愈益彰显，国务院印发《国家基本公共服务体系“十二五”规划》，使我国基本公共服务均等化从基本理念上升为国家实践，让流动人口共享基本公共服务的要求必将日趋强烈。面对这种发展态势和一些政府职能部门及其工作人员服务理念仍较淡薄的现实问题，切实推进流动人口服务管理创新，首先须进一步转变观念，牢固树立“以人为本、服务为先”、“服务所有实有人口”等理念，夯实服务流动人口的思想基础。为此，应采取多种途径，如加强宣传教育和舆论引导，促进人们特别是政府工作人员深刻认识流动人口对经济社会发展作出的贡献，明了做好流动人口服务管理工作的社会价值;建立健全相关机制，包括建立健全绩效考评机制，注重将流动人口或其代表作为对相关职能部门评价的主体之一，赋予其评价较大权重，对流动人口服务管理职能落实的情况进行评估;健全激励约束机制，加大先进奖励力度，对服务工作落后的部门和人员视情况进行惩处或问责等，促进政府工作人员不断提升素质，转变作风，真正认同、内化服务理念，主动、热情、高效地为流动人口提供力所能及的服务。

2．加强信息化建设，构建流动人口信息综合管理平台

应着力突出信息平台的共享性，着力保证信息采集的适时性和准确性，加强信息化建设，对长沙市现有的部门信息平台和数据资源进行有效整合升级，开发流动人口及出租户服务管理软件系统，构建集流动人口治安、消防、计生、劳动就业、房屋租赁备案、居住证办理、税收征管、人员分类管理等功能于一体的人口信息综合管理平台(系统)，并导入信访、工商、电信、银行等信息，实行统一联网、信息共享、有效比对的系统建设。市、区县(市)社会管理综治委和流口办应加强指导协调，明确并督促公安、计生、民政、人社等部门以及街道、社区流动人口服务管理机构落实信息采集和资源整合的工作职责。所有信息录入后，一并通过市信息综合管理平台实现流动人口信息跨地区、跨部门、跨系统共享，提高信息综合利用水平，降低政府管理成本，实现真正意义上的互联互通。

3．完善政策法规，促进流动人口共享均等化待遇

就国家政策法律层面而言，应以《国家基本公共服务体系“十二五”规划》出台、基本公共服务均等化成为国家实践为契机，加大工作力度，尽快对以农民工为主体的流动人口社会政策进行系统的、整体性的改革创新，并适时制定统一的专门性《流动人口服务管理法》，对流动人口入住城市、权益保障、社会治安、享有政治权利和基本公共服务等方面的权利和义务以法律形式予以明确，推进流动人口与城市居民共享均等化待遇，改变二者享有基本公共服务差距明显的现状，为各地推进流动人口服务管理工作提供根本遵循，营造更加有利的环境。

对长沙市流动人口服务管理尚缺乏本地政策法规有力支撑的问题，应进一步用好社会管理创新综合试点机遇，着力从两个方面解决。其一，尽快出台具有本地特色和可操作性的流动人口服务管理地方性法规。在这方面杭州等城市已进行有益尝试。杭州为了更好地服务管理约400万流动人口，保障流动人口合法权益，促进经济发展和社会和谐，制定并于今年6月1日起施行《杭州市流动人口服务管理条例》，其创新精神和《条例》相关内容可资长沙借鉴。其二，不断完善流动人口服务管理的政策法规。当前的重点，一是应完善居住证制度。一方面，按照《国家基本公共服务体系“十二五”规划》确定的基本公共服务均等化范围，借鉴先进城市的做法，拓展现行居住证的服务功能，如将创业就业扶持、公共文化服务以及特殊困难救助等纳入其中，同时增加居住证持有人的查阅功能，让其了解可享受的基本公共服务内容;另一方面，在实施政策上明确对相关职能部门和区县(市)一级政府的具体要求，制定相应的且尽可能简便的操作措施，落实居住证赋予的各项服务功能，以及“在长沙连续居住、工作且按规定办理了居住证和缴纳养老保险3年以上的，可以迁入户口”的政策规定，真正使居住证成为流动人口的“待遇证”、“福利证”和“信用证”，促进流动人口踊跃办证，积极融入城市。二是应完善流动人口的社会保障政策。如应完善住房保障政策。长沙市现虽有部分外来人口租用了廉租房，但就整体而言，流动人口尚未纳入住房保障覆盖范畴。建议在全市范围内对流动人口住房保障问题进行专题调研，研究制定流动人口住房保障政策体系。应将外来人口及其子女纳入医保范围，实行全民医保;养老保险、失业保险、工伤保险、生育保险和最低生活保障等也应覆盖全体实有人口。三是应积极争取上级立法支持或出台相关地方性法规，尽快赋予“小旅馆”管理模式以合法地位，使这一涉及流动人口服务管理和城市治安管理的创新之举得到应有肯定，能够顺利推进。

4．健全工作机制，增强流动人口服务管理社会合力

一是应健全“市统筹、区为主、街负责、到社区”的工作机制。建议适应流动人口服务管理工作长期性、复杂性的需要，将直接担负职能部门协调任务的市和区县(市)两级流动人口管理办公室办作为正式机构，配备数量相当的专职工作人员，并完善联席会议制度和部门协作机制，以推进流动人口管理办公室加强部门协调，履行组织调度和业务落实的职责。街道(乡镇)、社区(村)承担着流动人口服务管理的繁重任务，区县(市)应建立健全对街道(乡镇)、社区(村)流动人口服务管理工作的考评、监督等机制，强化日常督查，严格绩效考评，增加经费投入，激励和督促街道(乡镇)、社区(村)在做好直接服务管理流动人口工作的同时，加强与辖区内相关用人单位、房屋出租业主、物业公司等服务管理主体的联动合作，促进它们落实服务管理流动人口的责任;加强与流出地的工作协调，在流动人口的计生、社会保障、治安防控等方面实现信息互通和服务管理互动，筑牢流动人口服务管理创新的基层基础。二是应健全协管员队伍建设机制。坚持聘用标准，严把入口，根据工作需要逐步扩大队伍规模，优化队伍结构;加强培训和实绩考核，疏通出口，促进协管员队伍不断提升思想道德素质和专业知识技能，勤奋高效履行职责。三是应健全流动人口组织建设及其作用发挥的机制。深入开展流动人口政治面貌摸底等活动，促进流动党员亮出身份，增强党员意识;按照“行业相近、住地相邻、活动便捷”的原则，进一步加大流动党员党小组、党支部等党组织建设力度; 建立健全流动党员党组织工作机制，加强对流动党员的教育管理服务，落实流动党员所享有的参加当地党组织有关会议、对当地党建和流动人口服务管理工作提出建议等权利，同时积极发挥其“宣传员”、“协调员”、“监督员”等作用，共同参与社区以流动人口服务管理为重要内容的各项社会管理事务。深化社会组织管理体制改革，创新登记管理方式，加强对流动人口社会组织的管理服务，及时协调并帮助它们解决工作中的困难和问题，引导和支持它们积极听取流动人口的意见建议，组织其成员和流动人口参与社区、用人单位各种健康有益的活动，充分发挥其流动人口自我服务、自我管理的作用。

加强和完善流动人口服务管理，须有可靠的经费保障。应建立健全流动人口服务管理经费保障机制，进一步加强出租屋综合税的征收，严格经费的使用监管，确保流动人口服务管理经费随着财政收入的增长而逐年增加，不断提升公共财政支出绩效，为流动人口服务管理创新奠定坚实的经济基础。

［1］湖南省人口计生委．湖南人口发展面临四重压力［N］．湖南日报，2012-07-23．

［2］张萌．农民工幸福感长沙居第三［N］．长沙晚报，2012-04-26．

［3］王春光．从社会政策演变看农民工城市融入［N］．中国社会科学报，2012-02-16．