论行政法的信赖保护原则——以建设中原经济区为视角

王 伟，刘 佳

（郑州大学西亚斯国际学院，河南 郑州 451150）

论行政法的信赖保护原则
——以建设中原经济区为视角

王 伟，刘 佳

（郑州大学西亚斯国际学院，河南 郑州 451150）

建设中原经济区是河南发展的重要机遇，从区域经济发展的经验看，区域要发展经济必须克服法制落后的障碍。而在经济发展过程中，从政府处于主导地位考虑，首先要完善行政法，努力发展服务型政府，树立政府诚信，保护行政相对人的合法利益，从而实现地区经济的和谐发展，而确立信赖保护原则在行政法中的基本原则的地位，对建设中原经济区有着重要意义。

信赖利益保护；基本原则；政府诚信

1.我国行政法信赖保护原则的现状

我国最早提出对公民信赖利益保护的是最高法院在1999年最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第59条规定：“根据行政诉讼法第五十四条第（二）项规定判决撤销违法的被诉具体行政行为，将会给国家利益、公共利益或者他人合法权益造成损失的，人民法院在判决撤销的同时，可以分别采取以下方式处理：（一）判决被告重新作出具体行政行为；（二）责令被诉行政机关采取相应的补救措施；（三）向被告和有关机关提出司法建议；（四）发现违法犯罪行为的，建议有权机关依法处理。”在此规定中，对公民信赖利益的保护只是概括性的要求进行采取补救措施，可操作性比较低。

2004年3月14日，十届全国人大二次会议通过的《中华人民共和国宪法宪法修正案》，将宪法第十条第三款“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。”修改为：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”宪法第十三条“国家保护公民的合法的收入、储蓄、房屋和其他合法财产的所有权。”“国家依照法律规定保护公民的私有财产的继承权。”修改为：“公民的合法的私有财产不受侵犯。”“国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。”“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。” 这些内容的修改，为行政法中信赖保护原则提供了宪法基础。

紧接着，在依法治国的重要性和紧迫性前提下，为了更加扎实、更有成效地推进依法行政，国务院在集中理论界和实际工作部门智慧的基础上，研究制定了《全面推进依法行政实施纲要》。并把诚实守信作为依法行政的基本要求之一，并进行了全面的解释。《纲要》中第5条，要求依法行政过程中，行政主体要诚实守信，具体要求“行政机关公布的信息应当全面、准确、真实。非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定；因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更行政决定的，应当依照法定权限和程序进行，并对行政管理相对人因此而受到的财产损失依法予以补偿。”纲要中再次强调对行政相对人信赖利益的保护。

2004年7月1日起开始实施的《中华人民共和国行政许可法》第八条第一次以立法形式确定了行政许可行为中信赖保护原则，“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”行政许可法的规定，使信赖保护原则在司法过程中有着明确的法律依据。

从以上历程可以看出，信赖保护原则已经受到重视和不断的发展，虽然许可法中以明文的法律规定确定了信赖保护原则事实，但是因为行政许可法只是行政法的一小部分，还有很多的行政行为法并没有规定信赖保护原则，信赖保护原则并不能算是行政法的基本原则。要全面确立信赖保护原则的基本原则地位，还需要各方面的法律不断完善。

2.完善信赖保护原则对建设中原经济去的重要意义

2.1 完善信赖保护原则对建设服务型政府的意义

2004年，国务院在《全面推进依法行政实施纲要》中提出，把建设服务型政府作为依法行政的首要目标：“要进一步转变经济调节和市场监管的方式，切实把政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来。”而在2007年，中共十七大报告更是直接把“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”作为目标和任务。

首先，确立行政法的信赖保护原则是诚信政府的前提，而诚信政府是建设服务型政府的基础。政府由传统的强权政府相服务型政府转变，根本上要就政府工作人民本着为人民服务的理念，坚持将人民放在第一位，将传统的为民做主观念首先转变成由民做主，实现政府与公民地位的平等，才可能让公民和政府进行良好的互动与合作。政府和公民平等地位的实现，需要政府放下架子，在一定程度上按照民法的原则和公民打交道，而民法上基本的诚实守信是最基本要遵守的，当然到行政法中则需要政府注重对行政相对人的信赖利益保护。现在在德国、法国等大陆法系国家，已经将信赖保护原则作为行政法的基本原则，甚至是宪法中最重要的原则之一。政府本身的职责特点决定了政府的各种行为对于公民的影响重大，如果政府不遵守承诺，不信守诺言，则无法取信于民，所以政府的行为不能是反复无偿的，而是公民可以预见的，才能保障公民的正常生活，公民才可能积极的配合和支持政府的行政管理活动，整个社会才可能有条不紊的发展，国家经济才可能稳定发展。

其次，信赖保护原则是对行政权进行约束和规范的重要原则。在行政关系中，其内容多种多样非常广泛，各种行政关系存在有较大的差异，而且部分行政关系稳定性低并且变动性大，国家的各种法律和政策具有一定的滞后性，所以随着社会变迁不断调整的行政行为经常遇到无法可依的情形。确立了信赖保护原则为行政法基本原则，则可以在行政行为无法遵循现有法制的情况下，政府需要做到对行政相对人的信赖利益保护则成为其重要准则，从而更好的约束和规范政府的行为。

最后，服务型政府要求提高行政效率，降低行政成本，确立信赖保护原则的基础地位则可以帮助政府实现这个目标。信赖保护原则从根本上是为了防止行政权力滥用，从而保护行政相对人的合法权益，使公共利益和个人利益保持相对的平衡。只有政府行为不朝令夕改，不反复无偿，才可能具有可预测性，让行政相对人信任，从而政府信誉提高，公民才可能积极参与到行政行为中。公民积极参与行政行为，把真实的需求反馈给政府，政府才会作出相应的服务和管理，加强公民和政府的互动，公民积极配合政府的各种管理活动，从而减少政府行为运行的成本，提高行政行为的效率。

2.2 完善信赖保护原则对建设中原经济区的意义

2011年国务院发布《国务院关于支持河南省加快建设中原经济区的指导意见》中提出建设以河南省为中心的中原经济区，对于河南省发展提供了国家政策上的支持，是河南省经济发展的一个重大机遇。为了能更好更快的的建设的中原经济区，政府在这个过程中占有重要的地位。而在国务院发布的指导意见中第七部分要求“全面提升公共服务水平，切实保障和改善民生”，第三十五条提到“ 加强法治政府和服务型政府建设，促进公平司法、公正司法，建立健全科学的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制和权益保障机制。”

经济要发展，法治要实现，政府在建设中原经济区过程中处于主导地位。面临着公共服务水平低的问题，政府职能的转变对经济区的建设有着很大的影响，因为任何地方的改革，招商引资是一个非常重要的内容。像邢台市因为不兑现招商奖金，而老百姓将政府起诉到法院的事情，更不能在河南省建设中原经济区的过程中发生，否这政府一旦失信，则建设中原经济区将真的变成一纸具文。所以建设中原经济区过程中，首先就要完善信赖保护原则。招商引资关系到地方的经济发展，甚至关于到民生，而这个过程中政府确保执行信赖保护原则才能确立政府的诚信，健全利益协调机制，才会让老百姓的信任和支持，同时积极参与到中原经济区的建设中，从而更好更快的建设中原经济区。

3.完善信赖保护原则的建议

3.1 通过立法确立信赖保护原则的基本原则地位

我们国家虽然在行政许可法中确立了信赖保护原则，但行政许可法只是行政法的一小部分，同时信赖保护不仅仅体现在行政许可的行为中，在其他的行政行为中也需要对相对人信赖利益进行保护，并且社会的发展出现新的行政行为如行政规划、行政指导等，更需要政府遵守承诺，赢得公众的信任和支持。行政许可法中规定的信赖保护原则不足以彰显信赖保护原则的法律地位，因此需要在更高位阶的法律中进行规定。

首先，在宪法中明确规定信赖保护，而不是只针对政府征收、征用等行为，毕竟行政法可以说是“动态的宪法”，所以有必要在宪法中确定信赖保护原则的内容。其次，在行政程序法确立信赖保护原则为行政法的基本原则。近几年，我们国家开展了行政程序法的制定，借此契机应在行政程序法中确立信赖保护原则的基本原则地位。之后在制定相关各种单行法中可在其总则中规定信赖保护原则，也可在分则中把具体制度进行完善。最后，完善行政赔偿制度。行政赔偿是对相对人信赖利益保护的最后体现，可以说是信赖保护的最后一道屏障，只有完善了合理的具有可操作性的行政赔偿制度了，才可能真正的实现行政相对人对行政行为的信赖利益的保护。

3.2 健全政府及工作人员个人的信用评价制度

检验信赖保护原则的实施最重要的是看行政相对人的满意程度，所以政府部门的评价除了权力机关和上级机关的评价外，还需要行政相对人的评价，而且要作为重要评价依据。除了对行政组织的评价，对工作人员个人的评价尤为重要。行政权的行使具体是有工作人员来完成的，工作人员本身的对信赖保护的理解，直接关系到信赖保护原则具体实施的结果，完善对工作人员的评价制度则可以保障该原则在行政执法过程中的实现。

我国政府转型期，政府及其工作人员要深刻认识到不能以“青天大老爷”的观念执法，而是以服务人民的心态进行行政活动。所以对行政相对人的信赖利益保护不是政府的恩惠，而是政府及工作人员必须要履行的义务，否则要承担一定的法律责任的，逐渐将信赖利益保护原则成为政府特别是工作人员自觉遵守的原则。完善对政府及工作人员个人的信用评价制度，让普通民众、非政府组织等都可以对政府及工作人员进行评价，最终约束行政主体的各种行政行为，实现对行政相对人的信赖利益的保护。

3.3 通过地方立法确立信赖保护原则的法律地位

完善信赖保护原则除了需要中央立法的完善，更需要地方立法的支持才能真正拥有行政法基本原则的地位。地方各机关也有义务和责任不断将信赖保护原则体现在地方的法规、规章甚至是“红头文件”中，因为信赖保护原则的执行对地方的经济发展有着重要影响。地方政府在立法的的过程中，都要以信赖保护原则为基础，实现各种规章的制定，甚至是在制定“红头文件”的时候，也要以信赖保护原则为指导。当然，最重要的是根据宪法和法律的内容，把地方上的行政赔偿和行政补偿标准具体化，合理化，实现对行政相对人根本上的利益保护。如在行政复议法第六条第十一项规定的当事人“认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的，可以申请行政复议。”那么地方在立法的过程里以这个为依据，把行政复议的范围更具体化。

3.4 完善行政救济制度确保信赖保护原则的法律地位

完善行政复议制度和行政诉讼制度，特别是完善行政诉讼制度对行政相对人的信赖保护更为重要，因为司法是公民保护权利的最后一道屏障。我国行政复议和行政诉讼法的范围过窄，如行政复议法之规定对行政许可的变更、中止和撤销决定不服的可以进行复议，而对撤回、注销行政行可的行为以及行政相对人获得补偿不服的没有列入行政复议的范围，而行政诉讼的救济范围更是狭窄。行政相对人除了根据具体行政行为产生一定的信赖利益，也会根据抽象行政行为特别是其他行政规范性文件产生一定的信赖利益，而我国行政诉讼法目前抽象行政行为并不在行政诉讼范围内，所以建立有效的司法审查制度，是完善行政救济制度的重要内容，更是确立信赖保护原则行政法基本原则重要保障。

总之，中原经济区上升为国家战略，要建设中原经济区，实现中原的崛起，需要完善地方法制，而政府是作为发展中原经济的主导，必须加强服务型政府的建设。信赖保护原则的确立及地方立法的完善，则可以提高政府诚信度，引来各方投资，加快中原地区经济建设。所以，完善信赖保护原则在行政法中的基本原则的地位对建设中原经济区有重要的意义。

[1] 丁同民. 加强中原经济区建设法治保障的对策建议[J]. 中州学刊，2011，1.

[2] 孟卧杰. 论政府红头文件与相对人的信赖利益保护[J]. 湖北行政学院学报，2008，4.

[3] 王枫云，卢汉桥. 西方国家行政诚信建设中的政府信赖保护制度及其借鉴[J]. 广州大学学报，2010，11.

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