新时期乡镇行政职能改革路径

宋杨，张涛，张金涛

(河北联合大学，河北唐山063000)

农村税费改革之后的财政压力全面整合了现行乡镇行政体制。结合近几年乡镇改革的理论研究与实践进程，我们对乡镇行政体制改革的总体方向进行了宏观的描述和微观的探讨，主要针对现行乡镇行政制度和运行机制的弊端提出了相应的改革方案，进而解决我国乡镇和村、乡镇和县之间存在的行政管理问题，实现县、乡、村的稳定和协调共存，改进党对农村社区的领导并进一步提高政策执行力，完善“乡政村治”的制度机制，加快建设适应社会主义市场经济制度和我国国情的法制型、服务型乡镇基层政权组织，不断提高农村社会公共服务水平，实现社会主义新农村的全面发展。

一、我国乡镇行政体制现状

按照结构功能主义的理论，研究乡镇行政体制就要首先搞清乡镇的结构形态。目前，乡镇设立的行政机构主要包括:党群机构、政府机构、司法机构和下属企事业单位等。其中，党群机构包括党委办公部门、纪检监察部门、政法委、武装部、团委、妇联;政府机构包括政府行政部门、派出所、国税征收分局、地税征收分局、工商局、计生办、社会治安综合管理机构、计生服务站、农业服务站、国土资源管理所、财政所、粮管所等;司法机构主要是指司法所;企事业单位包括烟草公司、卫生院、学校、邮电所等，以上即是所谓的“七站八所”。但是在实际生活中，乡镇机构的设置也不尽相同，例如，有的乡镇没有国税征收分局、地税征收分局、工商所等机构，这些单位的职能由按片区设立的跨乡镇部门负责。对于这些机构，一般实行双重管理和垂直管理相结合的管理模式。双重管理是指乡镇政府直接管理的政府办、农业服务中心、计生办、计生服务站、社会事务办、财政所等单位，在接受政府管理的同时接受上级部门的业务指导;垂直管理是指政府机构或政府所属企事业单位，接受上级部门领导，人事权和财权都由上级业务主管部门管理，形式上属于上级业务主管部门的派出机构，比如邮电所、工商所、国土资源管理所、林业站、派出所、安全生产监督管理站等。

乡镇行政机构的运行在法理上是源于权力机构的授权，在制度层面还设有相应的机构，即党委、人大、政府三类机构。同时，乡镇一级还设有大体相同的党群部门和政府机构及企事业单位。作为上连县、下连村的中间政权组织，按照《中华人民共和国宪法》第107条的规定，“乡、民族乡、镇的人民政府执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，管理本行政区域内的行政工作”。对下属的村民委员会的自治实施指导的行政运行模式，也就是现在一般意义上的“乡政村治”体制运行模式。

二、税费改革后我国乡镇行政体制存在的问题

首先，乡镇政府职能没有完全理顺。传统计划经济体制下乡镇政府工作重心和职能方式的惯性作用，导致了乡镇干部及工作人员的观念意识滞后于社会形势的发展。乡镇干部对乡镇政府应该履行什么职能，现有条件下如何落实发展农村经济、提高农民生活水平和质量，如何提高公共管理水平等问题都缺乏明确系统的认识，实践中习惯于完成上面的任务，做好眼前的事情，缺乏长远意识和发展规划。另外，工作人员的发展机会和待遇较低也是制约政府职能实现的主要原因之一。因此，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定的乡镇人代会13项职权、乡镇政府7项职权，《中国共产党农村基层组织工作条例》规定的乡镇党委6项职责任务，在实际落实中效果都不甚理想。许多乡镇政府职能过于泛化，管的事情越来越多，包括政治、经济、文化、社会，还有收税、招商、计生、治安等，趋向于全能政府，但是管理的效果往往不好。有的乡镇政府职能错位、政企不分，既是产权所有者代表、又是企业经营者代表和社会管理者，直接参与管理经营;有的乡镇政府在发展经济过程中职能越位，强制农民进行所谓经济结构的调整或产业推广，定指标、搞形象，造成巨大的资源浪费和经济倒退;有的乡镇政府法定职能不能履行，只顾向农民收取钱款，不向农民提供应有的公共服务。在一些乡镇，虽然领导干部疲惫、相关工作人员叫苦，但农民群众也不能达到满意的效果。总之，乡镇政府究竟要管什么、怎么管?一直没有解决好。

其次，乡镇政府权力与责任不对等。乡镇政府的权力越来越小而承担的责任反而越来越大，整体上有责无权，管不了的事情越来越多，使得乡镇政府陷入了两难的困境，造成上、下都不满意的尴尬局面。具体而言，一方面存在权小责大的矛盾，乡镇政府具有的七项法定职能，其中“办理上级人民政府交办的其它事项”就在很大程度上赋予乡镇全方位的行政责任;另一方面，税务、国土等机构的工作地点在乡镇，而人事、财务和业务管理权则属于上级业务主管部门，但在实际工作中，这些部门承担的相当一部分业务工作是由乡镇政府来帮助完成的，一些部门为了自身利益出现了损害农民群众利益的情况，农民找乡镇政府，乡镇政府除了做点解释工作外基本无能为力。乡镇政府在对上负责与对下负责之间处于两难境地，徘徊于执行上级政策和平息农民不满之中。对下，由于乡镇财政捉襟见肘，政府该为农民办的事却无力举办，直接影响了群众对乡镇政府的信任度;对上，上级政府每年下达给乡镇各种任务和指标，并且实行目标考核，尤其在维稳等工作中实施“一票否决”，导致乡镇干部和工作人员职能处于精神紧张状态中疲于应对。

复次，乡镇财政难堪重负，体制不完善。原有乡镇财政收入的70%以上来自于农业税费，税费改革后，乡镇财政收入大幅度减少，合法的财源主要来自于上级政府的财政转移支付，而职责不仅没有减少反而有所增加，公共物品提供、农村公共设施维护、教育、治安等大都需要财力支撑公共事务都要由政府来承担，这就给政府造成了巨大的经济负担。另外，现行乡镇财政体制也存在诸多问题:一方面，财政供养人员过多，乡镇个别缺编单位进人时，一般不是从超编单位选调，而是从下级选调或向社会招考，造成缺编单位逐步满编，而超编单位继续超编的状况，总体上财政供养人员的数量不断增加，财政供养人员与财力不相一致;另一方面，财政体制不顺，以农业经济为主的乡镇，财政支出远远高于收入，财政状况发展为短缺型财政，只得靠上级定额补助解决诸如发放工资等基本问题，与此同时，分税制财政体制致使上级政府往往从自身利益出发，将征税等自身承担的相关责任部分或全部转移到乡镇，而把财政方面的利益重心放到本级政府。

最后，县乡管理体制不完善，乡镇党政不分，政事不分。乡镇原有一些主要职能站、所原则上是由上级主管部门和乡镇政府共同管理，实施“以块为主，条块结合”的管理原则，但是由于站、所的人、才、物全部收归县级职能部门管理，实际上归到了县级政府的整体框架之中，这样乡镇在履行某些职责的时候就受到一定的限制。同时，乡镇政府也存在党政关系、政事关系不顺的问题，一方面，党委与乡镇长负责制之间的领导和分工关系处理不够好，按照规定，乡镇行政工作实行的是行政首长(乡镇长)负责制，党的领导主要是做好思想和组织方面的工作，对政府工作进行宏观和方向上的政治领导，但实践当中，乡镇一级的党委与行政工作基本是交织在一起的，以党代政、党政不分的现象较为普遍，党委书记在很大程度上成为了实际上的行政一把手，这种党政一体化管理运作现象与党政分开的改革目标是不相符的。另一方面，乡镇也普遍存在事业单位管理体制僵化的问题，由于职能界定不清晰，部分事业单位完全依赖业务主管部门，忽视市场规律，经费依赖财政拨款，管理体制单一不变，实际上成为了主管部门的附属物和包袱，在观念上缺乏竞争意识和服务意识，社会责任意识十分淡薄。

三、当前我国乡镇行政体制改革对策

首先，以市场为导向，转变职能，建立服务型政府。在乡镇改革过程中，要形成与社会主义市场经济相适应的观念和方向，把行政权力从竞争性领域解脱出来，把办企业、做贸易的职能交给社会、市场，充分发挥市场的基础性作用，以各种措施促进农村产业结构的调整升级和均衡发展，明确行政权力发挥作用的边界和作用方式，切实控制好政府的“越位”问题。乡镇主要领导要从过去包揽一切的思维模式中解脱出来，把工作重心转移到对经济发展的宏观引导上来，在本级职责范围内切实解决好政府的“缺位”问题。转变职能是乡镇行政管理体制改革的关键所在，通过转变乡镇政府职能，从理念和程序上推进政府现代化建设，包括现代政府治理理念的引入、政府治理结构现代化和政府治理方式的现代化改革。通过转变政府职能，要实现为农村经济发展创造各种有利条件的改革目标，同时通过提供公共性的社会服务，为广大农民提供基本的义务教育、公共医疗与社会保障等，进而解决最基本的农村社区社会福利与社会公平问题，促进社会和谐。乡镇政府要适应市场经济体制需要，从行政管理型政府向公共服务型政府转变，大力培育和发展农村经济型服务组织和中介组织，把不应该由政府履行的职能交给社会组织，充分发挥社会团体、行业协会、商会和中介机构的作用。

其次，确定整体方向，结合各地实际细化改革目标。就战略上的长远目标而言，乡镇改革应该是实现自治、实现乡镇建制的地方化;就战术上的近期目标而言，迫切需要改革解决的问题是如何建立有效的领导和管理乡镇政府辖区内各项事务有权威的公共行政组织。乡镇政府要把工作重心转移到提供公共服务和发展社会性组织上来，进一步规范乡镇政府和县、村两级组织的权力和职责范围，整合新型的适合农村地区经济社会发展需要的治理结构。改革方向要结合地区的实际情况，具体来讲，要推动县、乡镇财政管理和监督体制改革，理顺分税制下的县、乡镇财政管理体制，为乡镇政府行使财政权力、履行责任提供制度上的保证;按照法律规定赋予乡镇政府相应的行政管理权，为乡镇有效履行社会管理职能提供权力保证;根据“权、责、利”相统一的原则，扩大乡镇人事管理权，为乡镇行政运转有效实施提供人力保障;建立健全县对乡镇的绩效考核科学评价体系，理清县、乡镇两级关系，引导乡镇沿着长远的目标发展。

最后，明确乡镇政府的权力和责任，进一步完善机构设置。有些学者提出取消乡镇政府建制，实施自治或者强县弱乡，将乡镇作为县市派出机构等乡镇行政改革的建议。我们认为，就目前中国农村社会的实际情况而言，乡镇政府非但不能取消，而且应该强化其行政职能。在当前情况下，乡镇政府面临的问题并非源自乡镇存在本身，而是来自于整个中国政治体制和行政管理运行机制，它只是整个政治体制中出现问题的一个环节。从这个意义上来说，乡镇的弱化或取消实质上意味着矛盾向核心地带的汇聚，更会造成严重的政治后果。目前，乡镇政府的机构设置和人员配备都不规范，需要通过立法明确乡镇机构职能、人员编制和工作程序，重点是合理界定乡镇机构职能界限，精简机构，减少财政供养人员，按照提高效率、整合资源的总体要求，结合乡镇规模、经济实力以及社会发展要求，根据职能需要从紧控制乡镇内设机构，杜绝超编现象。农技站、农机站、兽医站、林业站等服务性单位，要以市场为导向，按照企业经营的思路来实现收支平衡;乡镇公共卫生服务机构实行社会化改革，减轻财政负担;党委、人大、政府和武装部等党政部门，总人数应控制在一定范围之内，鼓励人员交叉兼职，最大限度地发挥每个机构与每位工作人员的作用，减少人员开支。

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