公共服务民营化背景下的治安承包

郑旭文

（福州大学 法学院，福建 福州 350108）

一、公共服务民营化与治安承包

传统的政府行政与社会服务方式的弊病越来越明显，如导致官僚主义与行政效率低下，权力腐败与权力滥用，行政成本居高不下等，这些都与现代社会的发展不相适应。因此，现代国家兴起了一场声势浩大的公共行政改革运动，通过在公共服务领域打破政府垄断，引入市场竞争机制，将原有由政府承担的部分公共职能推向市场，充分发挥市场优化资源配置的作用，从而达到改善与提升公共服务的目的。在公共服务市场化过程中，政府由最初的垄断者转变成公共服务的促进者、合作者和管理者，将政府不该管、不能管或管不好的事务推向市场和社会，大量公共服务交由非政府组织和私人部门来提供，公共服务的主体呈现出多元化的趋势，以公私合作为基本核心的“混合行政”模式逐步形成。正如美国学者弗里曼所言：“行政是一项以多个不同主体之间（如行政机关、私人公司、顾客、活、便利的政府观念，即国家必须有能力在混合体制中扮演多重角色：经纪人、沟通者、非营利组织和专业协会等）相互作用为特征的事业，这种共同的治理事业要求具有一个灵监督者、执行者和合作者等。任何一种主体的结合形式，只要被证明可以最好地实现利益最大化，并将特定公私安排带来的风险降至最低，国家在混合行政中的首要作用就是促成这种结合形式的介入。”［1］

就我国而言，在计划经济时代，政府基本垄断了全部的社会资源分配和公共服务供给，行政往往都是由政府事事躬亲。然而，随着市场化改革的进行，社会形势发生深刻变革，公共事务日趋多样化和复杂化，随着社会转型的加速推进，政府垄断的弊病日渐突显，在政府垄断领域逐渐引入民营力量，形成多元服务主体的格局，转变政府职能的诉求愈发强烈。公共服务的民营化并不是简单的去政府化，而是政府角色从台前转向幕后，从直接执行者转向公私合作的保障者和监督者。民营化不仅是一个管理工具，更是一个社会治理的基本战略。它根植于这样一些最基本的哲学或社会信念，即政府自身和政府在自由健康社会中相对于其他社会组织的适当角色。民营化是一种手段而不是目的，目的是更好的政府，更美好的社会。［2］近年来，我国在公用事业、公共服务、公共行政等诸多领域内的民营化改革已不断推进，公共交通民营化、公共事业特许经营、义务教育民营化等逐渐进入了公众的视野，在现代社会蓬勃发展的市场经济条件下，公共事务民营化改革的范围将越来越广，程度也将越来越深。民营化的触角已逐渐进入社会公共治安领域。公共治安服务作为一种公共服务产品，也可以借助市场化、民营化的优势，激发社会组织、民间力量的参与积极性，促进治安服务生产效率的提高。传统的单一性的治安服务供给模式早已不能满足公民日益增长的治安需求，以打破公安机关垄断提供治安服务、将市场与竞争引入治安管理领域为显著特征的治安承包应运而生。实践证明，治安承包提高了社会资源参与公共治安治理的积极性，有效地改善了公共治安服务低效的状况。所谓的治安承包，“就是将特定区域或部位的治安防范工作，或者部分治安管理事务，采取竞争、有偿的方式承包给个人或组织，并签订合同，明确职责权利，严格奖惩并予以兑现，从而达到维护社会治安目的的一种新型社会化治安管理方式。”［3］长久以来，治安权一直被认为是本质上属于政府的权力，本应处于公法的核心地带，私人不可染指，然而治安承包打破了固有模式，将市场与竞争引入公共治安领域，鼓励民间力量参与治安防范管理，可谓是一种大胆的创新尝试。治安承包肇始于山东省泰安市，而后在全国各地多个省份相继出现，涉及的区域逐渐由农村扩展至城市，展示出强大的生命力。

二、治安承包的制度功能

治安承包相较于传统的单一性的以公安机关为主导的治安管理模式及社会治安防范自治力量具有明显的制度优势，其功能概括起来主要有以下几个方面：

（一）治安承包机制适应市场经济发展的要求，提高公众对治安防范的参与程度

长期以来，公安机关以管理者自居，权力高度集中，在管理理念、职能配置、行为方式等方面，都存在着与市场经济要求不相适应的地方。警务活动方式多为命令、指示和强制，过度强调专政职能，工作方式与社会发展严重脱节。在市场经济条件下，政府应是市场规则的制定者和市场环境的监管者，应为社会、企业、公民完善制度规则和营造市场氛围。而治安承包顺应了社会的发展，符合市场经济规律的要求，调动了社会民众参与治安防范的积极性。治安承包是在政府的支持之下，社会成员积极主动促成的，公安机关鼓励发包单位成员积极主动的参与承包活动的全过程。作为治安服务的受益者，民众了解辖区内治安承包情况，在许多情形下甚至直接参与治安承包合同的起草、监督以及履行，这使得民众不再把自己当作被动的被管理者而是积极主动的参与治安防范管理，按照自己的意愿安排治安保卫活动，自我服务、自我保护，尽心尽力地打造和谐稳定的治安环境。此外，治安承包将承包人的经济报酬与其工作绩效直接挂钩，这种激励机制有利于调动承包人的参与热情。治安保卫人员尽到责任、完成任务就可以领取相应的报酬，责任心和积极性得到充分提高。

（一）治安承包机制通过规范和调动社会各方面治安保卫资源，从而缓解警力不足

从现实来看，我国公安机关长期面临着警力不足的困境，在很大程度上制约了公安机关积极行使维护治安的职能，严重影响到各项警务活动的顺利有效开展。目前按照我国的人口比例来算，和发达国家相比，警力远远不够。尤其是近几年来，经济高速发展随之带来的各种社会矛盾激增，社会对警察资源的需求量水涨船高。警力不足在短期内难以有效改善，利用民间力量解决治安难题的治安承包可以缓解警力不足所造成的巨大压力。群众中蕴藏着巨大的能量，利用好社会资源，调动社会资源共同参与基层治安防范管理，严峻的治安形势将会得到极大缓解。此外，治安承包以民间力量主动参与为基础，将市场机制、契约精神引入治安管理领域，对比传统的治安管理模式，极大地提高了治安管理效率。在传统的基层单位治安自治模式下，人们对治安保卫工作重视程度不够，治安巡防队伍及治安保卫人员缺乏相关保卫知识，单位疏于管理和培训，整体素质长期得不到提高。实行治安承包制度以后，为了提高治安管理防范效能，治安保卫从业人员在年龄、文化程度、治安保卫能力等方面均有较大改善。此外，承包人通过健全了内部一系列规章制度和考核标准，使治安保卫人员严格依法办事，治安保卫队伍逐渐趋于规范化、正规化。治安保卫人员具备了更强的专业能力与业务素质，民间力量参与治安事务的实力大大增强，进而推动治安承包向更高层次发展。

（三）治安承包制度通过引入市场竞争机制，形成了社会治安领域的多元化治理，极大地提升了治安管理效率，节约了社会成本

由于治安承包将承包人的经济利益与其工作绩效直接挂钩，承包人会积极主动、千方百计地采取措施，克服以往治安保卫队伍中人员庞杂、职责不明、效率不高等弊端，竭尽所能提高治安管理防范效率。从各国公私协力的具体实践来看，公营部门（公共部门）提供服务的成本费用平均比承包商提供服务的成本费用要高出35%～95%。［4］因此，政府减少直接提供公共服务，引入市场化竞争机制，可降低行政成本，即治安承包可使社会成员以较小的投入，获取较大的治安收益。对于群众而言，治安承包可以使其以较低的成本获得较高的治安防范收益，对于承包人而言，治安承包可以使其通过积极劳动获取相应的报酬，对于政府而言，治安承包可以降低行政成本，并避免因无限增加警力而带来的巨大财政负担，从而节约社会成本。

三、治安承包的规范依据和法理支持

（一）现行行政法制为治安承包提供了规范依据

治安承包作为我国社会公共治理的一项重要制度创新，它在现有的行政法制中，其实存在具体的规范依据。为了使行政机关借助外部社会资源更好地履行行政职能，达成公共目标，各国行政法制都允许行政机关通过行政委托的方式将某些非强制性的管理事项委托给社会私人予以处理。就我国而言，虽然没有统一的行政委托法律规范，但是在个别法律规范中对行政委托进行了规定。1996年的《行政处罚法》第18条第1款规定：“行政机关依照法律、法规或者规章的规定，可以在其法定权限内委托符合本法第19条规定条件的组织实施行政处罚。”最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《解释》）第21条规定：“行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下，授权其内设、派出机构或者其他组织行使行政职权的，应当视为委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”从这些规定和司法解释来看，法律为行政机关将行政管理事务委托和承包给社会组织和个人提供了规范依据。

就治安事务而言，依其功能可分为治安防范事务与治安管理事务两类。前者是指国家和社会为预防、控制违法行为的发生而进行的治安保卫活动，后者是指国家为维护社会秩序和社会治安而进行的行政管理活动。治安防范事务由于不涉及行政强制权力的运用和公民基本权利的限制或剥夺，因此往往可由社会组织甚或个人代为行使，这样有利于行政机关借助外部资源完成治安保卫事务，譬如村委会、居委会等基层自治组织和物业公司基于辖区内的纠纷调节、治安巡防、对违法犯罪行为制止与举报、对违法犯罪分子扭送等治安防范事务与个人或社会组织签订的治安承包合同因为不涉及必须由公安机关行使的国家公权力，其实与一般民事合同并无本质不同。此类治安防范承包是作为平等主体的双方当事人基于平等、自愿、等价、有偿的民法基本原则而达成的契约，属于私法领域的内容，主要涉及双方的民事权利义务，应适用私法上的“意思自治”原则，在与现行法律无抵触的情况下当属合法。治安管理事务则依其实施手段又可分为强制性的治安管理事务（如行政强制措施、治安管理处罚等）和非强制性的治安管理事务（如户籍管理、暂住人口管理、出租房屋管理等）。强制性的治安管理事务如行政强制措施、治安管理处罚等属于行政机关的专属权限，不能作为承包内容，否则即属违法。具有强制性的治安管理事务，必须由公安机关进行，不得随意委托。非强制性的治安管理事务如户籍管理、暂住人口管理、出租房屋管理等虽然涉及国家公权力的运用，但不具有强制性，就其权力属性及行政效果而言，较为适宜发包，以更加有利于行政管理的高效和更加积极主动地为公众提供最大限度的优质服务。

（二）社会公共治理多元化的新理念为治安承包提供了理论基础

新公共行政理论倡导在公共物品的生产上引入竞争机制，将部分公共物品的生产向社会开放，以契约的方式构建服务主体的多元化，从而促进公共物品提供的优质与高效。这就要求用市场的方法进行政府规制革新，发挥社会力量的作用，提出多元化共治理念，反对政府包办一切。“过小的政府和过大的政府都不利于社会发展，规模适度、职能适度的政府才是社会发展所需要的。适度的政府取决于两个方面：一是政府职能的范围是有限的，二是政府运作的质量是有效的。有限政府和有效政府是适度政府的两个基本标准。”［5］过大的“全能政府”会造成竞争缺乏，进而导致公用事业的质量低劣，公共行政的绩效不佳。放松政府规制，在政府垄断领域逐渐引入民营力量，形成多元服务主体之格局，是摆脱困境的最好出路。“放松规制并不是纯粹的不规制，而是将以前那种完全依靠政府直接干预，特别是强制性指令的规制方式转变为主要依靠市场机制进行调配，由市场主体根据法律的规定进行运作的规制方式。在这种方式下，政府不再只注重事前的准入规制，而是主要扮演事中合作者、事后监督者的角色。”［6］政府必须转变传统公共行政管理中的垄断思想，重新界定自身角色，以新的行为方式与社会资源进行竞争与合作，相互促进以改善行政任务的履行质量。根据新的公共行政理论，治安承包使公共治安的生产主体由原来单纯的政府部门转变为政府、私人组织和个人并存，私营部门可以积极的参与社会治安防范甚至部分治安管理工作，从而在治安领域形成多元主体相互竞争的格局。实践证明，治安承包提高了公共治安生产者的积极性，有效地改善了公共治安服务低效的状况。由公安部门以外的组织或者个人承担起治安管理中一些不带有国家强制力的事务，体现了新公共行政理论所认同的公私之间界限的模糊，揭示了公私部门之间由对立走向合作的可能。借助治安承包，公安部门与社会资源之间形成了一种良好的合作伙伴关系，通过这种积极有效的合作，必将会实现社会公共治安事务的完善治理。

（三）治安承包是“契约进入行政”的必然逻辑

传统行政法理论认为，行政行为是行使行政权的行为，而行政权属于法定的国家权力，具有不可自由处置性，行政机关在行政管理活动中不能自由放弃、转让其权力。行政事务必须由政府亲力亲为，不要求社会力量直接参与国家权力的行使。然而，随着经济的市场化大发展，社会形势也已发生深刻变革，这种行政方式的弊端越来越明显，如导致官僚主义与行政效率低下，权力腐败与权力滥用，行政成本的居高不下等，致使传统理论已与现代行政法的发展不相适应。随着时代的变迁，“现代行政管理手段的权力性、强制性色彩减弱、淡化了，而越来越多的体现民主、协商的品格，体现出行政主体与行政相对人相互合作的精神。”［7］现代国家条件下，政府已不再是行政管理中唯一的行政主体，社会包括私人已发展成为重要的补充力量，虽然政府依然是主要执行者。在一定条件下，借助于行政合同实现行政管理目的，将契约引入行政，已成为现代社会中行政主体不得不选择运用的一项行政管理手段。“传统理论和方法对契约的忽视或漠视，是与行政的民主化进程、现代行政的时代特征极不相称的，行政活动中大量通过契约手段解决问题的现实，表明了契约在行政法中应用的可行性、合理性和现实性。与之相适应，应是行政法理论的转向、契约制度的建构和契约理念的确立。”［8］实际上，将契约引入行政法，也已成为行政立法的发展趋势。近年来，转变政府职能，在公用事业、公共服务、公共行政等诸多领域引入契约制度的民营化改革已逐渐推进，契约在行政事务中正发挥着越来越大的作用。将契约引入行政，利用公私部门之间的良好合作，可以使政府角色从台前转向幕后，从直接执行者转向公私合作的保障者和监督者，从而有效缓解政府压力，进一步提升行政任务的履行质量。在这一理论背景下，治安承包将契约引入公共治安领域，公安机关以行政合同的方式将治安防范事务及部分治安管理事务交由私人部门处理，预示着政府单中心的统治模式向政府、社会与市场结合的多中心治理模式转变，亦正迎合了现代行政的发展趋势。

四、治安承包制度的规范化

治安承包迎合了现代行政的发展趋势，将契约引入行政，将市场引入管理，形成了国家、社会、市场相结合的多元化治理结构，为行政管理带来了新的积极的变化，取得了良好的社会效果，但治安承包在实践中也存在政府职能错位、滥用职权和权力寻租等一系列的问题，因此必须采取措施对治安承包机制进行规范化，以确保治安承包制度得到健康发展。

（一）明确发包主体和承包事项

治安承包形式的不同决定了作为发包主体的行政机关在整个过程中所承担的责任和角色也有所不同。我国法律对于发包主体和承包事项范围并无统一的规定，但从具体实践来看，从目前实践上看，发包主体包括公安机关及村委会、居委会、综治委、物业公司等基层自治组织，承包范围包括治安防范事务及治安管理事务，前者如辖区内的纠纷调节、治安巡防、对违法犯罪行为制止与举报、对违法分子扭送等，后者如暂住人口管理、出租房屋管理、公共场所监督检查等。如前所述，治安防范是公安机关的法定职责，但履行非政府职能的群众性治安保卫组织也具有参与辖区治安防范的责任。因此，治安防范事务包涵公权和私权的双重属性，而执行治安管理事务是公安机关才具有的国家公权力。对于发包主体与承包事项，目前的混乱在于治安管理事务的发包问题。如山东省寿光市圣城街道西关村由村委会发包，承包事项为区域内的治安管理、安全防范、人口管理、协助调查案件、调处本村内部纠纷等，［9］承包范围明显包括了不属于自己职责的治安管理事务，这种超越自身权限，将国家公权力发包的做法明显与现行法律规定不符。此外，治安承包制度应针对不同的发包主体规定不同的可参与承包事项。如若是以基层自治组织为发包主体，则承包事项应仅限于治安防范事务；如若是以公安机关为发包主体，则承包事项可包括治安防范事务及部分非强制性的治安管理事务，而对于具有强制性的治安管理事务如搜查等行政强制措施、对违反治安管理行为人的处罚等，则应专属于公安机关，无论发包主体为谁，均不得发包。

（二）对承包人的选择与权限进行界定

治安承包的承包人既可以是个人，也可以是私人组织如保安服务公司，选择合适的承包人直接关系到治安承包的执行效果，应当制定严格的实体标准与选择程序。如个人作为承包人必须诚实可靠，具有一定的治安保卫专业知识等；私人组织作为承包人必须具备从业资质，有丰富的从业经验，有专业的治安保卫人员，有健全的管理与保障制度等。对于承包人，专业化、规范化的私人组织如保安服务公司较之个人承包者具备更强的专业能力与业务素质，将治安承包的运作与保安服务业的发展有机结合起来，民间力量参与治安事务的实力将会大大增强，进而推动治安承包向更高层次发展。相比于实体条件，科学严谨的选择程序更为重要。具体操作上，可采取群众推荐与个人自荐相结合的方式，提出候选人，然后通过竞争，最终由群众投票确定；也可以采取公开招标的形式，以确保选人程序的公开、公平、公正。在此过程中，应该发挥公安机关的监督保障作用，严格把关，对候选人的政治思想和业务素质进行严格审查筛选，优胜劣汰。确定承包人后，要对治安承包人和治安保卫人员进行严格岗前培训，包括思想道德、法律知识和基本技能的教育培训，促进队伍业务素质的提高。承包人确定后，要制定严格的工作规范对承包人的工作方式加以限定。承包人在治安防范工作中不能超越必要的尺度，否则将有悖于现行法律规定。如治安巡防应仅仅是路面治安防控，是对正在实施作案的违法犯罪嫌疑人员进行现场抓捕，且抓捕之后必须立即交由公安机关处理，承包人没有对犯罪嫌疑人审查、处罚等权力；巡防人员不能有随意入户进店、随意盘查过往车辆及人员等侵害被管理者合法权益的行为。

（三）发挥公安机关行政优益权的监督功能

治安承包将社会力量引入治安领域，意味着政府职能的转变。一个原先由国家履行的公共任务转由私人履行，国家固然因此免除其履行责任，然而国家对于该任务是否适切的被履行本身，却无法摆脱其责任，国家的履行责任因此转变为担保责任，结果国家遂必须对私人之履行该项公共任务加以规制，并非放任之社会自我规制。［10］因此，公安机关要切实履行好自身职责，对承包人进行必要的监督检查、业务培训、工作指导，同时强化监管力度，不可流于形式，以确保治安承包制度在正确的行进轨道上健康发展。此外，治安承包是公安机关行使常规的治安管理职能之外的治安服务，是作为缓解治安领域供给不足的有效补充力量，公安机关不得以存在治安承包合同为由而拒绝继续履行治安管理职责。也就是说，治安承包应使承包区域得到“双保险”，使群众享受到高于一般区域的公共治安服务，这才不失为治安承包制度施行的本意。以公安机关为发包主体的治安承包是一种典型的行政合同。与民事合同不同，行政合同主要是为了实现行政目标和维护公共利益，因此，公安机关对于治安承包合同具有优先处分的权益，以实现行政管理目标，维护社会公共利益。如果承包人违反合同中的规定，不履行或不适当履行应当承担的治安承包工作，公安机关可以对其进行适当的惩罚和制裁。

（四）建立治安承包绩效评估机制

绩效评估是在实现某种行政目标的过程中，依据可量化的指标对工作过程、结果、效率等各方面进行评价，以改善工作绩效的一套体系。绩效评估机制能够有效地实现对合同履行的规制，提高行政任务的履行质量。对于治安承包，要制定科学、合理的评价体系，以提高治安管理工作的效果。对于治安承包的评估指标而言，大致可区分为硬性指标与软性指标两类。前者指明确的、易测定的客观数据，如发案率和抓获违法嫌疑人的数量等；后者指不易量化的标准，如群众的满意度等。在当前的实践中，治安承包的绩效评估主要采取的是硬性指标。但是，单纯以硬性指标来衡量治安承包的绩效并不是最合理的。可以预见到，为了完成指标，获得较高的经济收益，承包人会千方百计甚至不择手段的采取应对措施，这就加大了公安机关的监管难度，同时也易滋生权力滥用等问题。治安承包的根本目的在于提升治安服务的质量，促进社会和谐稳定，群众的态度是对治安承包施行效果的直接反馈。因此，应当更多的利用软性指标来衡量治安承包的效果，也就是说，应当将治安承包受益群体的认可度与满意度作为衡量实际效果的核心标准。因此，必须引入群众参与机制，吸收群众参与治安承包绩效评估考核的过程，以促进治安承包制度取得实效。

（五）确保治安承包资金来源

治安承包的资金来源是置疑者最为诟病的争议之一。就目前实践上看，治安承包资金主要通过政府提供、发包集体出资或向受益人筹集、受益人与政府部门各出部分等方式筹集。理论上大多数地区都需要受益群众承担全部或者部分的承包费用。然而，公民已经通过交税的方式为政府提供了行政经费，政府就应该为纳税人提供包括公共秩序、公共安全在内的最基本的治安服务。因此，以公安机关为发包主体的治安承包将本属于公安机关的行政职权委托给私人组织或者个人行使，其承包费用应该由政府财政支出，如若再另行交费，则相当于使辖区群众重复付费，从而加重经济负担。但以基层自治组织为发包主体的治安防范承包则情况不同，此类承包是作为平等主体的双方当事人基于民法基本原则而达成的契约，属于私法领域的内容，主要涉及双方的民事权利义务，因此经费应由发包人自行解决。一言以蔽之，治安承包制度应视发包主体的不同而对承包费用来源有所区别。一是若以公安机关作为发包主体，则应由公安机关提供经费，当然，在现阶段完全由政府出资，对于某些财政困难的地区而言，确有实际困难，可以由受益人分摊一部分，作为过渡，今后逐渐步入正轨；二是若以基层自治组织作为发包主体，则应由发包集体出资，或向受益者筹集，政府部门也可以根据需要提供适当的补贴，商业性区域的治安承包则可完全自筹经费。

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