关于构建我国存款保险制度的思考

2012-08-15冯晓婷

华北电力大学学报（社会科学版） 2012年5期

张凯，冯晓婷

（1．华北电力大学校长办公室，北京 102206；2．北方工业大学文法学院，北京 100144）

存款保险制度是防范金融系统性风险的最后防线。自美国在1933年经济大萧条后正式建立存款保险制度以来，全世界不少国家也都纷纷建立了自己的存款保险制度。尽快建立适合我国金融发展的存款保险制度，有利于保护存款人的利益，提高银行体系的公信力，维护金融业的公平、稳健与安全经营。

一、存款保险制度的概念和功能

存款保险制度是指由符合条件的各类存款性金融机构集中建立起来一个保险机构，各存款机构作为投保人按一定存款比例向其缴纳保险费，建立存款保险准备金，当成员机构发生经营危机或面临破产倒闭时，存款保险机构将向其提供财务援助，或直接代替投保银行向存款人作出赔付，以维护银行信用，稳定金融秩序的一种金融保险制度。［1］

存款保险制度最初是直接针对银行倒闭的情况提出来的。1933年美国决定建立联邦存款保险公司和联邦储蓄贷款保险公司，从而开创了现代银行存款保险制度的历史。存款保险制度的作用主要表现在以下几个方面：

首先，存款保险制度是金融稳定和社会稳定的保障。存款保险制度要求参加保险的金融机构缴纳一定数额的保险费，从而得到一笔巨额的准备金，为保护金融业的稳定和发展架起一道金融安全网。同时，这一制度会给存款人以心理上的安全感，可有效降低极富传染性的恐慌感，进而减少了对银行体系的挤兑。

其次，存款保险制度能够保护存款人的利益，提高社会公众对银行体系的信心。在存款保险制度的保障体系下，当资金周转不灵或破产倒闭的银行不能支付存款人存款时，按照保险合同条款，投保银行可从存款保险机构那里或取得资金援助，或被接收、兼并。这样，存款人的存款损失就会降低到尽可能小的程度，有效维护了存款人的利益。

再次，存款保险制度有利于促进银行间的公平竞争。在我国现行的金融体制下，国有大型金融机构在经营信用方面拥有更多的优势，中小金融机构难以与之公平竞争客户资源。另外，中小金融机构倘若没有相应的后备措施，其抗风险能力很难得到保障。存款保险制度的推行，在一定程度上使各类金融机构站在相同的平台上，使它们能够更好发挥自身的作用。

最后，存款保险制度有利于提高金融监管水平。存款保险制度的建立，使存款保险公司成为银行的专业监管机构，这就要求存款保险机构要对日常的银行经营活动进行监督，从而有利于提高金融监管的水平。

二、我国存款保险制度发展现状

（一）我国存款保险制度的发展历程

我国存款保险制度的发展最早可以追溯到1993年。早在1993年12月，国务院在《关于金融体制改革的决定》中首次提出“要建立存款保险基金，保障社会公众利益”。［2］1997年亚洲金融危机之后，我国开始着手研究存款保险问题和进行制度设计。2004年，中国人民银行会同财政部、银监会、国务院法制办、发展改革委成立了《存款保险条例》起草小组。2006年底，中国人民银行在发布的金融稳定报告中，指出了要加快存款保险制度建设，健全金融风险处置长效机制的必要性，并详细阐述了所要重点研究的存款保险机构的职能、存款保险的成员资格、存款保险的基金来源、最高赔付限额、费率制度安排等细节问题。2007年金融工作会议又明确提出要加快建立存款保险制度。2008年政府工作报告中提出，将“建立存款保险制度”。2011年两会期间，全国人大代表、中国人民银行南昌支行行长高小琼再次提出我国实施存款保险制度也“已是万事俱备”。随着我国金融体制改革的不断深入，加快建立适合中国国情的存款保险制度已经成为一项越来越紧迫的实际问题。

（二）我国当前与存款保险制度相关的规则

到目前为止，我国并没有一部法律地对存款保险作出具体的规定，也没有明确的存款保险机构，但我们从一些相关立法中，可以找到起着存款保险作用的规则。2004年11月4日，中国人民银行、财政部、银监会、证监会四部委联合发布了《个人债权及客户证券交易结算资金收购意见》（以下简称收购意见）。该收购意见的主旨是：在存款保险和证券投资者保护制度建立之前，按照“依法清偿、适当收购”的原则处理停业整顿、托管经营、被撤销金融机构（不包括期货经纪公司、保险公司）中的个人债权及客户证券交易结算资金问题。［4］该收购意见第三条规定收购标准：“个人储蓄存款及客户证券交易结算资金的合法本息全额收购；2004年9月30日（含2004年9月30日）以前发生的收购范围内的其他个人债权的本金部分按照以下标准收购：（一）同一个人（即同一身份证号的个人，下同）债权金额累计在10万元（含10万元）人民币以内的，予以全额收购。（二）同一个人债权金额累计在10万元（不含10万元）人民币以上部分，按九折价格收购。”由此可以看出，尽管我国不存在存款保险制度的专门立法及相关的存款保险机构，但事实上是有存款保险制度在运行的，即我国存在隐性存款保险制度。

（三）我国现行隐性存款保险制度的弊端

隐性存款保险制度是指没有正式的保险机构为面临危机的银行等金融机构提供保险，但往往在事后由政府或一国中央银行提供兜底保护，以保障存款者及其他债权人的利益。［5］尽管隐性存款保险制度存在维持、运行成本相对低和具有针对性、灵活性的优点，但却难以粉饰其深藏的弊端。现有的存款隐性保护机制主要存在以下问题：

1．隐性存款保护产生了巨大的道德风险。政府在处理无法继续经营的信托公司、证券公司、信用社和银行时，其储户存款一般都由央行再贷款进行偿还。而这种隐性保护的资金实际上来自于纳税人，因此银行的“道德风险”问题比在显性存款保险制度下更严重。

2．隐性存款保险削弱了市场惩罚机制，不利于形成市场淘汰机制。国有银行有国家信用作担保，储户就不会关心国家银行的经营状况和风险。这样，在隐性存款保护体系下，由于缺乏来自存款者的市场惩罚力，国有商业银行就没有生存的压力，也就没有动力去改善经营管理，长期便积累了巨额的不良资产。

3．隐性存款不利于形成有效处置问题的机构。隐性存款保险没有建立处理银行市场退出以及赔付存款人的相关机构，并且缺乏足够的资金来源来进行赔付和处置有问题的银行，所有的处置措施都是根据个案具体情况来决定。在实际中，往往需要协调各级政府、司法部门、监管机构之间的各种关系，不能够迅速、有效地处置问题机构，从而拖延处置时机，增加处置成本。

三、构建我国存款保险制度的路径选择

目前我国银行业的主体是国有商业银行，有学者认为银行业破产的可能性很小，客观上没有建立存款保险制度的紧迫感。［6］但从国际经验来看，存款保险对中小储户的存款起到保护作用，有利于维护公众对银行体系乃至整个金融体系的信心，防止个别银行挤兑银行金融恐慌而威胁到整个银行体系的问题。另外，存款保险还有利于构建市场退出机制，使得问题银行能及时地退出市场。因此，我国有必要防患于未然，建立存款保险制度，完善金融安全网络。

存款保险制度没有统一的模式，我国应该在充分比较分析各国立法的基础上，借鉴发达国家的成功之处，结合我国的实际情况，审慎选择构建我国存款保险制度的路径。

（一）存款保险机构的设置

1．保险机构的组织形式。目前我们了解到，全世界范围的国家和地区存款保险机构主要有三种运行方式，即：政府独资建立、政府和金融机构共同出资建立、政府督导民间建立。虽然重新设置一家存款保险机构的成本很高，而且可能出现和中央银行监管权的冲突问题，但是成立独立的存款保险机构可以使其更好地发挥作用，防止出现代理问题，使其免受“政治俘获”和部门利益的影响。［7］根据我国具体情况，笔者认为当前我国可以采取由中央银行和银行业联合建立保险机构的模式，由中国人民银行和参保机构共同管理，中国人民银行和参保机构共同派出人员组成决策委员会。

2．存款保险机构的职能。在我国建立的存款保险机构应包括以下四个方面的职能：（1）金融监管，包括检查投保机构的业务内容，评估营业及风险状况建立预警系统等。（2）金融援助，当参加存款保险的金融机构出现支付危机时但还未丧失清偿能力时，存款保险机构通过赠款、贷款、转移存款、购买资产、接管等直接或间接措施，帮助其度过难关。（3）破产处置，即对达到破产界限而又无法采用其他方式补救的投保银行，参与其破产过程并对存款人进行理赔。（4）运营融资，为保证其保险赔付的需要，存款保险机构在经营其自身资产时在安全、稳健的原则的指导下进行保值、增值运营，主要采取存储、购买政府债券及发放贷款等方式，尽量避免进行实业投资。［8］

（二）存款保险制度的保险范围的确定

1．强制存款银行机构加入全国统一的存款保险体系。存款保险的投保方式分为：强制和自愿。强制方式指依据法律规定，所有的存款机构都要参加保险；在自愿方式下，各存款机构可自行决定是否成为存款保险公司的成员，并且对于投保的存款数量，存款人也可以自由选择。经营稳健、资产健全的银行在自愿保险制度下，往往由于具备严格的内部风险控制，不易发生挤兑，因而不愿支付保费。相反，那些风险偏好型银行则力求加入保险并以此来吸引储户。而强制保险可使所有存款人都获得一定金额的保护，显然可以消除这些不利影响，有助于降低发生银行挤兑和系统性危机的可能性。［9］但我国金融体系结构复杂，不同金融机构因管理水平的差距导致各自面临的金融风险、损失不尽相同。因此，当前我国应该建立统一的存款保险体系，即强制所有的存款机构加入全国统一的存款保险体系，这样既可以防止出现逆向选择的问题，又因为保险基金规模相对较大，增强了危机发生时抵御风险的能力，有助于提高存款保险信誉。

2．承保的存款。银行的负债有多种形式，存款只是其中的一种，就存款而言也有多种表现形态。建立存款保险制度的国家，一般不会把所有存款都纳入保护范围，而是将予以保险的存款种类有选择地列明，同时又把一些存款排除在受保护范围之外。对于我国存款保险制度，应积极借鉴其他国家的做法，明确承保的存款仅限于非银行存款，并将关联存款（金融机构的董事、控制者、经理及其亲属的存款和属于同一金融集团的公司存款）明确排除，同时已担保存款、不正常存款、诈骗所得存款、洗钱存款和作为金融机构资本的存款也应包含其中。

（三）存款保险基金的筹集与运作

1．存款保险基金来源。存款保险制度得以运行的物质保障就是存款保险基金。制定我国存款保险制度，应该保证存款保险基金来源于以下三个方面：首先应将存款金融机构缴纳的存款保险费应作为最主要的基金来源，其次以财政资金扶持、中央银行贷款为辅。接下来我们所面临的难题是应该采用何种方式对银行机构的存款保险费进行征收和保值增值。比较分析各国征收存款保险费的方式，主要有累积基金制和事后分摊费用制两种。［10］考虑到我国存款保险制度发展的现状，并且借鉴世界多数国家的成功做法，我国应该采用累积基金制，即事前由存款保险机构按照确定的费率，向投保银行机构征收保费。

2．存款保险费率安排。目前国际上通行的保费征收主要有存款保险费率大致分为单一费率制和差别费率制两种方式。在美国，存款保险费率是按照银行风险等级确定的，而银行风险则是根据资本充足水平和监管评级这两项指标来划分。银行资本充足率越高、监管评级越高，则银行的风险就越小，从而缴纳的存款保险费率就越低。［11］反之亦然。可见美国实行的是差别费率制。由于单一费率的道德风险和逆向选择，差别费率将是我国今后长期发展的一个目标，但是由于我国现在缺乏像美国那样完善的风险评级制度，现在实行差别费率并不适宜。笔者认为我国可以暂时采用一种过渡办法，即采用介于单一费率和差别费率的浮动费率制，并以此为基础，综合保险机构、中介机构以及公众对投保银行的风险判断等因素，适当上浮，并同时规定最高的上浮比率。［12］241

3．存款保险赔付标准。存款保险赔付标准是指当投保的银行机构出现破产倒闭时，存款保险机构对同一存款人赔付金额的最高限额。［13］世界上存款保险的理赔方式主要有：限额赔偿、比例赔偿（又分为简单比例赔偿和分段比例赔偿）、比例与限额相结合赔偿、全额赔偿。据此可归纳出两个标准：全额赔付标准和限额赔付标准。全额赔偿标准可以最大限度地实现存款保险制度的目的，保障存款人的利益，对于稳定和提高银行公信力起到了最根本的保障作用。但其极易产生道德风险，并且导致存款人监督力量弱化。因此，我国也应采取限额赔付标准。

国际上存款保险制度的实践经验表明，在采取限额赔付标准下，确定限额标准的依据有两项：一是参考本国人均GDP的比值，另一种是以90%的存款人得到全额赔付设计其标准。但在我国，银行存款是居民最主要的金融资产，因此应采用以覆盖面为主来考虑赔付限额的方式，这样可以维护绝大多数中小存款人的利益，也体现了存款保险制度设立的宗旨，所以我国适合采用第二种赔付标准。同时，考虑到我国经济发展速度较快，在以后的存款保险立法中，经国务院审批后，可以授权存款保险机构根据经济发展状况、人均收入水平、通货膨胀率等指标的变化，对赔付标准的限额进行适时调整。［12］242

（四）存款保险立法及配套机制的构建

在我国建立存款保险制度，必然涉及到一些部门的利益和复杂的机构之间的关系，因此我们还应该注意与之相关的配套机制的完善。

1．加快“存款保险法”或“存款保险条例”的出台。以法律或条例的形式明确存款保险机构的组建设立、运营管理、职能权限，规定存款保险机构与金融监管机构及国家有关部门的关系协调以及破产银行的清算规则、债务偿还、存款保护等问题，能够避免事后出现多方推诿互不负责的现象。从国外的经验来看，有强有力的法律基础确保存款保险机构拥有一定的职能权限，能够独立处理问题银行，才能避免各种不必要的行政干预，从而能够果断执行监管政策，采取有效措施维护金融稳定。

2．完善存款保险的监管体系。存款保险不仅有资金成本，还可能会带来道德风险。一个运行良好的存款保险体系必须要有一个完善的监管制度作保证。因此，提高监管质量是建立存款保险的必然要求。对于我国来说，在建立存款保险之前，当务之急是要努力营造良好的监管环境，从而为存款保险体系的有效运行提供良好的氛围。

3．健全存款保险机构与中央银行、银监会的协调机制。我国银行业的监管体系比较复杂，银监会主要担负对银行业的监管职责，但中国人民银行也具有一定的监管权限。在这样一种分权的模式下，建立具有一定监管职能的存款保险机构，如何协调其与中央银行、银监会的关系，如何在存款保险体系中分工协作是一个重要的问题。我们应该在以后的立法与实践中逐步完善协调机制。