农田水利建设的集体行动及其制度综述

杨光华

(华南师范大学经济与管理学院，广东广州510631)

农田水利建设的集体行动及其制度综述

杨光华

(华南师范大学经济与管理学院，广东广州510631)

近年来国内外学者对农田水利的研究集中在制度、组织合作等方面。综述了集体行动与农田水利，集体行动、制度对我国农田水利建设的影响，指出目前研究的不足:缺少对个案的深入细致调查研究。

集体行动;制度;农田水利;

近年来农田水利问题逐渐成为学术界探讨的热点。国内外学者从不同视角，使用不同方法研究了农田水利问题，取得了一些研究成果，但迄今为止，涉及到集体行动、制度与农田水利建设、管理的文献综述相对较少。因此，对相关文献进行梳理和综述是十分必要的。

一、集体行动与农田水利

公共理性选择理论的代表人物Mancur Lloyd Olson，Jr和Elinor Ostrom分别对集体行动做了精彩的论述。Mancur Lloyd Olson，Jr在《集体行动的逻辑》中认为，任何集团或组织，不管其大小，都是为某一集体利益服务的，其本质就是使集团中的成员受益。除非一个集团中人数相当少，或者除非存在着强制或其他某种特别手段，促使个人为他们的共同利益行动，否则理性的，寻求自身利益的个人将不会为实现他们共同的或集团的利益而采取行动。因此，小集团比大集团更容易组织起集体行动，成员数目多的集团的效率一般要低于成员数目少的集团;具有有选择性的激励机制的集团比没有这种机制的集团更容易组织起集体行动［1］(P5－8)。Elinor Ostrom在《公共事务治理之道》中认为，在一定条件下人们能够为了集体利益而自主组织起来，进行自主治理，并由此开发了自主组织和治理公共事务的集体行动制度理论。她认为公共池塘资源占用者所面临的问题是一个组织问题:如何把占用者独立行动的情形改变为占用者采用协调策略以获得较高收益或减少共同损失的情形。而一个有效的、成功的自主治理的组织需要解决三大问题，即“新制度的供给问题”、“可信承诺问题”和“相互监督问题”［2］(P120－123)。二人在各自著作中不仅论述了集体行动存在的必要性，而且发现了集体行动面临的组织问题。

组织合作都属于集体行动的范畴。一些国内外学者发现了水利、灌溉用水管理与集体行动的关系。费孝通曾指出，水的调节是需要合作的。在排水时必须把一墐地里的水从公共水沟里排出去，在同一墐地里劳动的人是共命运的。因此，便出现了一个很好地组织起来的集体排水系统［3］(P135)。1947年，他在分析中国农民聚村而居的原因时指出，水利合作的需要是农民聚村而居的一个原因［4］(P9)。karl August Wittfogel认为，“东方专制主义”正是来源于治水管理的需要，治水农业必须进行大规模的合作。他指出，只有投入大量劳动力才能疏导和储积大量的水，而这大量的劳动力还必须进行协调，赋予纪律和加以领导。分配灌溉用水的组织工作以其精致微妙和领导集中而著称，分配灌溉用水工作的人必须进行非常精确的合作［5(P236)］。费孝通和karl August Wittfogel从不同角度论述了水利、灌溉用水管理需要组织集体行动，Douglass C．North在《经济史的结构与变迁》中认为，组织问题在灌溉农业中更复杂:必须筹集到一个灌溉系统所需要的资本，为了在灌区分配用水，需要开凿和维修沟渠、组织排水系统、安排水闸和水槽等［6］(P55)。而Maurice Freedmman提到强势家族对于灌溉系统的支配。他指出，地方习俗使强宗大族占有最好的土地和最有用的灌溉系统［7］(P18)。

很多国内外学者研究了农户参与水利管理的问题，积极倡导农户组织合作参与水利管理，有的学者还提出了一些建议。Elinor Ostrom、Bardhan、Meinzen-Dick等用实证方法研究农民参与灌溉管理或其他自然资源管理获得成功的原理。其结果表明，在解决自然资源管理问题的权力转移过程中，用水户自治组织具有很大的潜力［8］。Meinzen-Dick等进一步研究了印度灌溉系统中影响用水者组织和共同行动的因素，认为用水者组织的经历可能会增加由农民共同完成维持工作的可能性［9］(P7－81)。许志方、李代鑫、韩洪云、黄祖辉等提出让广大农民用水户参与到水利管理中来。郑风田也提出了重构农户合作机制，建立“农民本位”为主线的投入与管理机制等。但王金霞、黄季馄、Scott Rozelle对农户参与及管理者的激励机制进行了研究，结果表明管理者缺乏有效的激励机制，使水管理制度改革中的农户参与流于形式［10］。贺雪峰指出，运行良好的用水户协会并不是真的农民自愿组成的协会，而是以村民小组为基础，依靠原来的村民组长个人权威来推动农田灌溉。水利不是合作问题而是组织问题，当前中国农田水利建设和灌溉体制上存在的方向性错误，是推倒了本来可用的村社组织，而倡导根本就不可行、也不适合中国国情的农民用水协会［11］。而Kijne指出，在水资源管理方式转变的过程中，将用水者协会的组建作为单一的尝试方式并不能获得成功，政府的支持是必不可少的。贺雪峰、罗兴佐等调查荆门农民自发创造的“划片承包”办法后，提出了建立一个双层的农田水利建设体制，由村组、农户及“片”来承担农村小水利。李昌平也指出，水利是公共品和半公共品，只能以国家服务和农民组织内部服务为主，政府要承担或帮助农民组织承担农业水利的责任和义务［12］(P127－128)。而周玉玺则认为，应该结合我国实际，考虑农村小型水利工程的物品特性、不同环境条件、不同规模、不同地区的经济发展条件和不同时段的宏观政治经济条件，其供给制度安排(模式)不应只局限在构建“政府—市场”的二元结构，应根据用户数量、辐射范围等因素，合理确定最优的农户自愿合作供给制度［13］(P127－128)。

二、集体行动对我国农田水利建设的影响

一些学者注意到了集体行动对我国不同时期水利建设、维护和管理的影响。费孝通重访江村时，发现江村在水利上有了改进主要是因为合作化的力量。黄宗智指出，过去(新中国成立前)水利很大程度上归于地方和乡村上层人士的偶然的引导和协调;新中国成立后水利改进的关键在于系统的组织。集体化，以及随之而来的深入到自然村一级的党政机器，为基层水利的几乎免费实施提供了组织前提。水利系统的维持也主要依靠集体所有制单位。1985年以来排水渠道的维持分散到各户，但随之带来了很多问题［14］(P2－4)。罗兴佐指出，在基层治水方面，民间治水组织非常发达，这类组织借助某些传统资源(宗族、宗教)实现了区域社会内经常性的治水活动，治水具有明显的区域差异。国家动员与组织，是传统体制时期水利建设取得巨大成就的经验。“集权式动员体制”提供了启动、推进水利建设所必需的强有力的组织保证。人民公社解体后，由于缺乏乡村组织来组织农民，使得农田水利供给严重不足［15］(P23)。郑风田指出，在集体化时期，国家在进行农田水利基础设施建设时一直依靠的是在土地集体所有制基础上的强制动员机制;家庭承包制的实行，出现农田水利等公共事务缺乏组织与管理的现象;实行农村税费改革后，与农田水利建设有关的公积金、“劳动义务工”和“劳动积累工”被取消，导致原有的农田水利设施荒废［16］。胡靖认为，现阶段村庄组织能力、行动能力的涣散，不仅让小水窖低效、无用，还导致了农村原有的陂塘陷入瘫痪、半瘫痪状态。如果集体拥有足够的权威和统筹能力、组织能力，便可以相对有效地协调农田灌溉与水库的关系［17］。温铁军指出，目前农民都是一家一户，一盘散沙，现在很少发动群众、组织群众开展水利建设，投到村以下的小型工程上［18］。

三、制度与我国的农田水利建设

新中国成立后逐步解决了水旱之灾，学界认为这离不开我们先进的社会主义制度。一些水利专家从宏观层面研究和论述了1949年以来的农田水利建设。张含英、钱正英、张岳等分别在不同历史时期，从党的领导和社会主义制度优越性等方面概括了新中国水利建设(包括农田水利)取得的成就。一些学者也积极肯定新中国成立后(尤其是新中国成立至改革开放前)我国农田水利建设所取得的成就。罗兴佐、贺雪峰等认为，人民公社具有建设大水利的组织基础，人民公社极大地降低了建设大水利的交易费用和组织成本。传统体制时期之所以在水利建设上取得了巨大成就，其根本原因在于传统体制提供了水利建设所需的一切资源。经过土地改革、合作化和人民公社而建立起来的集权式动员体制，为水利建设提供了强有力的政治、经济和文化基础［19］(P155－158)。郑风田指出，20世纪80年代以前的水利建设取得了巨大成绩的原因之一是“公社”的体制使得农田水利设施的外部性有效地内在化了［16］。陈贵华认为，我国农田水利建设取得成就，除了亿万农民积极性、主动性的发挥之外，社会主义制度优越性的体现、政府高效严密的治水组织体系的建立、农村基层政权职能的发挥等制度因素也起着重要的作用［20］。

近年来，有的学者从农业经济制度、农田水利的建设管理机制等视角描述和分析农田水利的问题和成因。胡靖认为，2010年西南旱灾暴露出“大包干”制度的问题。现行的农业经济制度不仅直接导致了农业、农户灌溉成本凭空放大，而且难以应对农业危机，甚至会促成小危机弥漫为大危机。“大包干”制度使农户交易、谈判困难，使小水窖无法或不值得协调利用，使陂塘的蓄水功能瘫痪、消失，使村组织涣散，农民散沙一盘［21］。

学界对农田水利制度的改革思路或对策建议争议颇大。一种观点主张用市场化的办法解决，认为只要产权清晰，农田水利建设资金投入数量与效益就会大大提高。如姜开鹏、汪志农等认为我国农村小型水利工程管理的唯一的出路就是改革旧的经营管理体制与运行机制，建立符合市场经济客观要求，充满生机和活力的管理体制和运行机制。另一种观点主张避免农田水利的完全市场化。如李昌平指出，应避免农业水利完全市场化。20世纪90年代曾经一度出现过水利市场化的改革，小农家庭经营是无法承受水利市场化价格的，这样的改革必将危及小农家庭经营安全和国家粮食安全［12］(P127－128)。

此外，一些学者对税费改革后采用的“一事一议”和用水协会制度也进行了研究。罗兴佐认为，“一事一议”制度在供给农村社区公共品特别是农田水利设施方面陷入了困境，主要表现为它不具有法律和行政强制力，无法克服社区居民的搭便车行为，使很多公共事务“议而不决、决而无果”［23］(P23)。张陆彪、刘静、胡定寰结合用水者协会在中国建立的实践效果及存在的问题，指出目前用水者协会的组建还是我国水利行业发展的一个难点。黄祖辉、穆贤清等认为灌区农民用水者协会的管理模式能够提升农户参与管理灌溉系统的集体行动空间。但由于权利转移不充分，当前我国灌区农民用水者协会的进一步发展面临众多的制约。而贺雪峰则指出，农民用水协会不适合中国国情。外国的用水协会是由农场主组成的，一个农场主拥有几百上千亩土地，几户就组成一个协会，当然可以搞好。我国则是千家万户的小农，根本无法解决千家万户小农的利益协调成本问题［11］。

四、结论

综上所述，近年来国内外学者对农田水利的研究集中在制度、组织合作等方面。然而，多数学者的研究从宏观方面出发，忽视从微观方面对农田水利问题进行细致的考察，缺少对个案的深入调查研究。

［1］曼瑟·奥尔森．集体行动的逻辑［M］．陈郁，等，译．上海:上海三联书店，1995．

［2］埃莉诺·奥斯特罗姆．公共事务治理之道—集体行动制度的演进［M］．余逊达，等，译．上海:上海三联书店，2000．

［3］费孝通．江村农民生活及其变迁［M］．兰州:敦煌文艺出版社，2000．

［4］费孝通．乡土本色生育制度［M］．北京:北京大学出版社，2004．

［5］魏特夫．东方专制主义［M］．北京:中国社会科学出版社，1989．

［6］道格拉斯·C．诺斯．经济史的结构与变迁［M］．厉以平，译．北京:商务印书馆，2009:．

［7］弗里德曼．中国东南的宗族组织［M］．上海:上海人民出版社，2000．

［8］Bardhan，P．Analytics of the institutions of informal cooperation in rural development［J］．World Development．1993，(4)．

［9］Meinzen-Dick，R．S．User organizations for sustainable water services，World Bank Technical Paper．39［R］．Washington，DC:World Bank．1997．

［10］王金霞，黄季馄，ScottR．地下水灌溉系统产权制度的创新与理论解释［J］．经济研究．2000，(4)．

［11］贺雪峰．“农民用水户协会”为何水土不服?［J］．改革内参，2010，(11)．

［12］李昌平．大气候［M］．西安:陕西人民出版社，2009．

［13］周玉玺．水资源管理制度创新与政策选择研究［D］．济南:山东农业大学，2005．

［14］黄宗智．长江三角洲小农家庭与乡村发展［M］．北京:中华书局，2000．

［15］罗兴佐．治水:国家介入与农民合作［M］．武汉:湖北人民出版社，2006．

［16］郑凤田．大旱暴露出的真问题［J］．中国减灾，2009，(2)．

［17］胡靖．小水利之殇与农村的“公共悲剧”［J］．绿叶，2010，(5)．

［18］温铁军．从西南大旱反思我国农村水利投入方式［J］．中国合作经济，2010，(4)．

［19］贺雪峰．乡村的前途［M］．济南:山东人民出版社，2007．

［20］陈贵华．我国农田水利建设取得成就的制度分析［J］．西北农林科技大学学报(社会科学版)，2010，(1)．

［21］胡靖．小水利之殇与农村的“公共悲剧”［J］．绿叶，2010，(5)．

［22］罗兴佐．治水:国家介入与农民合作［M］．武汉:湖北人民出版社，2006．

Review of Collective Action of Irrigation Construction and Its System

YANG Guang-hua
(School of Economics and Management，South China Normal University，Guangzhou 510631，China)

The research which was did by domestic and foreign scholars in recent years，focused on the institution，organization，cooperation and so on．After reviewing collective action and irrigation，and the influence of china's irrigation construction which were related with collective action and Institution，the shortage of current researches was found:lacking depth，detailed survey and research．

Collective action;Institution;Irrigation

G112

A

1008—4444(2012)01—0024—03

2011－10－25

杨光华(1982—)，男，重庆铜梁人，华南师范大学经济与管理学院国民经济学研究生。

(责任编辑:刘明)