关于规范城管人员执法行为的思考

张 娜

(东北林业大学，黑龙江 哈尔滨150040)

一、概述

(一)城市管理的概念

城市管理的概念有广义与狭义之分。广义的城市管理是指对城市的政治、经济、社会和市政等一切活动进行管理。狭义的城市管理通常指市政管理，即与城市规划、城市建设及城市运行相关联的城市基础设施、公共服务设施和社会公共事务的管理。一般城市管理所研究的对象主要针对狭义的城市管理。

从参与角色上，城市管理的主体包括政府、市场和社会;从管理层次上，城市管理包括市级、区级、街道、社区和网格等多个层次;从时间维度上，城市管理包括前期规划管理、中期建设管理与后期运行管理三个部分;从逻辑维度上，城市管理包括预测、决策、组织、实施、协调和控制等;从专业维度上，城市管理包括市政基础设施、公用事业、交通管理、废弃物管理、市容景观管理和生态环境管理等众多子系统，而每个子系统又包含许多子系统，呈现多主体、多层次、多结构、多形态和非线性的复杂特性。从时间维、逻辑维和知识维三个维度从系统的角度来看城市管理的各要素，进而加强城市管理的系统、协调和科学性。

(二)城管执法的主要职责

城管执法即城市管理综合行政执法，主要是指在城市管理领域行使相对集中行政处罚权，它包括三种体制或执法形式:一是指开展相对集中行政处罚权工作;二是综合行政执法试点;三是未进行过改革的原城建监察执法。改革城管执法体制，主要是指跨部门的相对集中行政处罚权。其主要职责是:贯彻实施国家及本行政区划有关城市管理方面的法律、法规及规章，治理和维护城市管理秩序;组织起草有关城市管理综合行政执法方面的地方性法规、规章草案，研究提出完善城市管理综合行政执法体制的意见和措施;负责本市城管监察行政执法的指导、统筹协调和组织调度工作;负责本市(区、县)城管监察行政执法队伍的监督和考核工作;负责市政设施、城市公用、城市节水和停车场管理中的专业性行政执法工作;负责城管监察队伍行政执法中跨区域和领导交办的重大案件的查处工作;负责城管监察行政执法系统的组织建设、作风建设、队伍建设以及廉政勤政建设工作;承办市政府及市政管委交办的其他事项。

二、城管执法过程中存在的主要问题

(一)管罚不明确

城管人员协助工商管理部门进行分散捞网式管理时，对相应摊位进行缴收过程中出现管理方式偏激，管理力度过重情况，甚至出现暴力行为，从而引发双方矛盾和纠纷。

对于城管执法人员对施政相对人的各种处罚中可以发现，有许多处罚权在行驶过程中没有按照相关的法律程序进行，对于为何处罚、怎样处罚以及处罚多少没有相关依据。甚至某些执法人员在执法过程中存在随意确定处罚金额等现象。

(二)暴力执法

有的城管人员对业主货品强制没收，城管人员在执法过程中的违法行为侵犯了他人的财产权且没有出示任何没收处罚依据。

有的城管人员对他人进行人格侮辱。一些城管人员在执法过程中存在出言不逊，使用侮辱他人尊严的语言，由此引发一些暴力事件。

三、城管执法过程中存在问题的原因

(一)职责范围不明确

城管人员在执法过程中存在职权不对称，职责不清晰等问题。城市管理执政执法工作开展以来，国家一直没有出台专门的法律法规来规范城管工作的职责范围，城管工作只是根据各地政府的规定“分管”相关职能部门的部分工作，这就容易导致城管管罚不明确问题。

(二)矛盾处理不当，执法行为不规范

城市管理人员作为执法者的责任之一是要协调和化解人民内部矛盾，协助其他执法管理部门共同为城市发展创造良好的环境，为居民提供良好的生产生活环境。一些执法人员在执法过程中出现耍“官威”现象，将本可以简单化解的矛盾升级至暴力冲突。执法人员在对相对人进行处罚时没有表明身份，习惯当场处罚而不开《当场处罚决定书》;收缴物品不开暂扣单。不按执法程序执法，忽视被处罚者的合法权益。

(三)城管人员素质参差不齐

城管用人标准明确要求其必须为公务员，且具备一定的法律知识和法制观念。而实际大部分城市管理人员为聘用制，导致人员队伍素质参差不齐，部分城管执法人员素质较差。

(四)缺乏完善的管理制度

城管部门行使的是相对集中的行政处罚权，这就导致了城管执法权力的单一性。城管人员在执法过程中惩罚手段单一，仅是没收和罚款。长此以往当再有违法案件发生时，违法者极易情绪失控从而对执法人员采取过激的抵制手段。而由于城管自身的管理体系不完善，缺乏相应的保障措施，导致暴力冲突事件发生后，执法人员没有相应的医疗保障，长此以往降低了城管执法者工作积极性，从而影响城市管理工作。

全国大多数城市的城管行政执法队伍普遍存在救济补偿途径和安全保障缺失的现象。各地政府部门都是根据本地实际情况组建城市管理行政执法队伍，没有明文规定哪个组织应对城市管理部门经费负责。对城管人员收上来的罚款应当如何处理也没有相应的规定，有时收缴上来的罚款直接进了执法人员自己的腰包，造成执法混乱等现象。

四、提高城管依法执政水平的建议

(一)加强城管法制观念和队伍建设

面向城管人员开展法制宣传教育，对其普及与民生息息相关的法律法规内容，令执法人员严格恪守职业道德，规范执法行为，做到公正无私，廉洁奉公。执法人员在行使法律职权时应依法办事，在执法过程中要给相对人讲明执法缘由，使其了解相关的法规。通过加强城管执法人员的自律，有效地控制甚至避免暴力事件的发生，促使其提高执法水平，更好地做到依法行政，公平、公正、公开地执法。

(二)规范执法行为

缩小城管在执法过程中自由裁量度，应依据《行政处罚法》予以处罚同时要依据法律程序执法。严格按照我国《行政处罚法》第四十六条规定，做出罚款决定的行政机关应当与收缴罚款的机构分离。除依照本法第四十七条，第四十八条的规定收缴的罚款外，做出行政处罚决定的行政机关及其执法人员不得自行收缴罚款，当事人应该在收到行政处罚决定书起15日内，到指定的银行缴纳罚款。银行应当收取罚款，并将罚款直接上缴国库，杜绝城管执法人员私收罚款及收受贿赂等现象。

(三)贯彻人性化执法理念

人性化执法就是将尊重和保障人权的宪法精神落实到工作实践中，以实现法律的秩序价值和人性价值的统一。面对违规摆摊的商贩执法人员应本着劝阻教育的态度，将群众的利益放在首位，给予相对人最大的人文关怀及理解。把握好执法尺度，正确处理人民内部的各种矛盾。针对无照经营的商贩在对其进行教育时不妨结合其他管理部门或社区服务部，给生活困难的用户增设专门的区域。对于小范围散户占道经营的现象，执法人员应给予制止的同时想办法帮助其维持正当经营。如选择位置相对集中和便利却不影响城市市容及交通的地点来搭建厂棚，使商贩集中经营，进行集中管理。城管人员执法时应出具相应的身份证件。在充分尊重他人人格的同时又维护了自身权利，通过人性化执法，促使商贩自觉自愿服从管理。

(四)完善城管人员安全保障措施

在众多暴力事件过程中我们不能一概而论地认为所有责任都归咎于执法人员。城市管理是顺应城市发展的需要而产生和存在的，城管人员工作的目的是促进城市发展，保障市民的根本利益。但在执法过程中，会发现有不法分子为了牟取不正当利益不惜用言语甚至暴力威胁。目前，大多数城管人员无法有效维护自身的安全。因此应建立并完善城管人员各项安全保障措施，使城管人员在执法过程中无后顾之忧。

［1］陆迎芳.相对集中行政处罚权制度若干问题研究［J］.行政法学研究，2004.

［2］以赛亚·伯林.自由论［M］.胡传胜译.南京译林出版社，2002:57.

［3］宋刚.城市发展研究——复杂性科学视野下的城市管理三维结构［J］.城市发展研究，2007(6).