我国城市土地收益分配的问题及改革思路

张媛

（辽宁对外经贸学院 辽宁 大连 116052）

一、我国城市土地收益的分配方式

1、地租

根据《土地管理法》的规定，我国土地实行社会主义公有制，即全民所有制和集体所有制。国家和政府作为土地的管理者，只有收取一定的土地租金，才能建立起正常的租赁经济关系。目前，我国主要是通过在出让环节收取土地出让金的形式来实现这部分收益的，其本质是国家一次性收取若干年的地租。在我国城市土地国有的条件下，绝对地租收益由国家获得，级差地租收益则是在土地所有者和土地使用者之间进行分配。

2、地税

地税是国家按照税法的规定参与土地价值分配的一种特定方式。目前，我国与城市土地收益直接相关的税种主要有：耕地占用税、城镇土地使用税、土地增值税、房产税、城市维护建设税、营业税、契税、印花税等。

3、地费

“费”从词意上讲意为花费、消耗，内涵上则是一种价值补偿，表现为对土地投入资金、设备、劳动等之后的一种补偿。地费有两种形式：一是规费，即国家对居民或法人提供某种特定服务而收取的管理费、手续费和工本费，如土地使用证工本费等；二是项目性收费，指土地使用者直接或间接享受各项基础设施所必须交纳的费用，如城市建设配套费等。

二、我国城市土地收益分配中存在的主要问题

1、租、税、费概念混淆，相互重叠

地租、地税和地费是城市土地收益的重要来源和组成，但三者概念区分不清，容易使同一事物体现为多种形式和拥有多种名称。有些租费虽然都具有地租的性质，但是却有不同的名称，如土地出让金、土地使用费、土地使用金等。同时，各种租、税、费之间的关系混乱，交叉重复，以税代租和以费挤税的现象十分普遍。根据《城镇土地使用税暂行条例》的规定，城镇土地使用税旨在合理利用城镇土地，调节土地级差收入，这说明城镇土地使用税事实上具有级差地租的性质，属于地租范畴。而在土地费方面，由于我国目前缺乏统一而明确的土地收益分配制度，导致费用的收取范围不明晰，收取标准不规范。这种情况下，以费代税、以费挤税的现象十分突出，如土地复垦、农业重点开发等政府基金都具有明显的税收性。同样，土地闲置费因非提供服务而产生，无需给予补偿，也是一种典型的惩罚行为税而不是费。租、税、费的多样重复既造成了各部门的职权重叠，导致有事部门间相互推诿，又影响城市土地收益的正常分配，从而造成土地收益的流失及乱收费、乱摊派现象的产生。

2、不可持续的土地财政制度

土地财政是指地方政府靠预算外的土地出让收入，一次性收取50年或70年的地租，以此来维持地方财政支出，这种制度实质上是一套依靠透支社会的未来收益来谋取眼前发展的体制。国内土地财政的形成和发展，已有十几年的历史，作为地方政府推动经济的一种工具，可谓有利有弊。一方面，政府通过经营土地，聚积了大量建设资金，有数据指出2006—2010年，全国土地出让收入高达7万多亿元，其中2010年，全国土地出让成交总价2.7万亿元，同比增长70.4%。正是这些大量的资金，才使得城市经济蓬勃发展，居民生活水平不断提高。但另一方面，随着经济结构的深化，土地财政的弊端日益凸显。第一，土地财政作为政府收入，占GDP比重过高，导致居民收入增长缓慢，同时也抑制了社会投资。第二，对土地财政的监管不到位，容易造成资源和资金的浪费，并催生贪污腐败、营私舞弊等社会问题。第三，政府的土地出让等地租收益用作投资，将影响产业结构的调整，加剧产能过剩。但应当看到，土地财政的缺失并不在于收取地租本身，而在于收取模式的选择性错误，寅吃卯粮的短期行为不能保证土地财政制度的渐进性和持续性。

3、土地税收制度混乱

（1）税种间重复设置，税负结构不合理。现行房地产税制中存在的重复征税主要体现在：对土地课税设置了城镇土地使用税和耕地占用税两个税种；对房屋租金收入设置了营业税和房产税；对房地产转让净收入设置了企业所得税和土地增值税。同时，各个环节税种设计差别过大，流通环节税负较重，保有环节税负太轻，导致了严重的土地闲置和浪费现象，抑制了土地的流动和正常的市场交易，更助长了隐形市场的大量存在，造成土地收益流失严重。此外，它还直接阻碍了划拨存量土地进入市场的进程，减少了土地的有效供给，使土地价格更容易上涨。

（2）税种征收不规范。目前，就征税范围而言，房产税和城镇土地使用税都只包括城市、县城、建制镇和工矿区，不包括农村，城乡结合部则在客观上成为非税区。随着农村商品经济的发展和产业结构的调整，这种税收待遇不统一的现象致使城乡间的税收负担不均，从而引起城乡间的矛盾。许多企业处在两税的课税范围之外，其与城镇企业享受无差别的公共服务，却不必承担两税的纳税义务，这不利于市场主体间的公平竞争。

（3）税种设计不健全。第一，现行税制对不动产征收的税种较多，如房产税、土地增值税，征收对象相同，不便于计征。因此，应对部分土地税种进行有机整合和替代，以实现地税制度的简约、高效。第二，由于城镇土地使用税税率偏低，难以发挥规范用地的作用，难以有效调节土地市场的运行。第三，现行土地税收制度中较多税种的计税依据都不能反映财产的实际市场价值，不能反映土地的级差收益和时间价值，不能随着经济的发展和土地的增值而相应地增加税收，也就不能很好地发挥其调节经济的作用。

4、土地费及其分配不合理

第一，一般在西方国家，土地费只占很少部分，而我国有些城市地费不仅高于税额，甚至高于出让金，这是税费比例的严重失调。第二，长期以来，由于税费项目逐步增加，土地费名目繁多，乱摊派、乱收费现象难以控制。第三，土地费的收取无统一标准，也无法定程序与要求。收费方法的制定随意性很大，对行政性收费、事业性收费、经营性收费等没有区分征收的内涵。从经济学的角度来讲，行政性收费与事业性收费不应大于真实成本的费用，实行部分补偿或不完全补偿原则。经营性收费应包括完全补偿原则，而现状是没有区别。第四，土地费“大头朝下”局势。地方政府，特别是市县两级政府及各部门，可以获得70%～80%的收费收入。这导致土地收费急剧膨胀，侵蚀租税，使得土地收益分配失衡，阻碍土地资源的可持续利用，并将影响到整个社会经济的持续、快速发展。

三、我国城市土地收益分配模式的改革思路

1、租、税、费分离，明晰征收

明确地租为土地出让金，将目前名称不同但性质相同的土地使用费、土地使用金等统一按照土地出让金收取。同时，加强税收对土地收益分配的调节作用，要保证土地收益特别是土地增值收益的回收主要通过地税来实现。地税以取得、保有和流转环节划分，在土地取得环节征税主要用以回收已实现的土地增值收益，对土地保有环节和流转环节征税则主要用以回收未来预期可实现的土地增值收益，以防止土地增值收益的流失。另外，应明确地费的收取范围和收取标准，对于一些明显具有税收性质的政府基金，如土地复垦、农业重点开发等政府基金应考虑予以取消。

2、改革土地财政制度

（1）调整土地出让金的收取模式。我国现行的土地出让金收取模式是：政府通过招拍挂方式出让一块土地40—70年的使用权，一次性收取该使用期内的全部租金。这种收取模式是一种对土地收益的透支，容易造成土地财政的“代际”不公平。因此，可以考虑缩短土地使用权出让的年限，将原先一次性出让40—70年的使用权改为只出让土地开发销售阶段的使用权，收取土地出让金的数额也按此进行调整。采取这一土地出让收费模式可以有效防止房地产开发商的囤地行为，减少土地资源的浪费，抑制炒地、捂盘现象的出现。

（2）改革土地出让金管理办法。将土地出让金纳入财政预算进行管理，并在中央政府和地方政府之间分成。土地出让金不纳入预算是地方政府热衷于批地卖地的动力。因此，必须打破地方政府在土地出让中追求出让金最大化的机制。将土地出让金改为中央、地方按比例共享，以削弱地方政府推动高价出让土地的动力，从而发挥土地出让金收益的长期效益，抑制地方政府以地生财的短期行为。

（3）设置国有土地收益基金。土地出让金是政府获得的整个土地使用权出让期的收益之和，是对未来土地收益的透支。这使得地方政府热衷于卖地，推动了土地财政制度。因此，必须按照土地出让收入的一定比例，建立国有土地收益基金，规定本届地方政府只能按一定比例使用土地出让金，为地方政府未来的发展预留基金。

3、完善土地税收制度

目前，我国的土地税收制度存在“重流转轻保有”的问题，不利于抑制土地投机，也造成土地增值收益的大量流失。因此，需要加强对土地保有环节的课税。比较可行的做法是积极探索适合我国城市土地所有制度的物业税实施途径。我国已经进行了物业税开征的试点，积累了初步的经验，但对于其税制设计和实施方面的细节问题仍需进一步研究。物业税对现行土地税收制度有如下补充：第一，开征物业税将扩大房产税的征税范围。我国目前的房产税只针对经营性房屋征税，且物业税的征税范围比较广，房屋无论何种用途都在其征收范围。第二，实现土地税收在中央政府与地方政府之间的均衡分配，有助于控制地方财政支出。第三，我国目前在房地产开发、转让、保有和出租阶段重复征收的某些税种，将因物业税的开征而得到梳理整合，避免重复征税和双重标准。第四，通过征收物业税，可以替代一些不合理的、低效的税种，可以对繁杂的地税体系起到一个结构调整的作用，形成简约合理的土地税收制度。从长远来看，物业税不但是地方政府的稳定财源，还能够对城市土地收益的分配格局产生深远的影响。

4、规范土地收费项目

目前，全国各地的土地收费项目繁多。为了杜绝乱收费问题，对于一些不合理的收费项目要坚决取缔，比如在土地使用权取得方面，一些地方征收的城市开发费、新菜地开发费、粮食发展基金、农田重点开发基金、造地费、再就业基金等等就属于不合理收费，应予以取消。同时，对于一些“租费”、“税费”关系混淆的收费项目应进行调整。如国有土地有偿使用费、临时用地费等都具有租的内涵，应适当转化；而具有税收性质的地费，如土地闲置费实属惩罚性税收，应改为土地闲置税。另外，对一些由政府部门向社会实施特定的管理或提供特殊的服务收取的必要费用，应进行统一整理，对其收费的比例、收费的项目、方法以及主体，还有缴费的主体进行全面清理、界定、核实，形成一个完善的收费体系，并把这些费用纳入财政预算，使土地费与其他税种形成一个有机整体。

[1]曹飞：论城市土地租税费体系的调整与完善[J].现代商贸工业，2009（4）.

[2]李梅：城镇土地收益分配机制理论研究[J].经济问题，2009（9）.

[3]曹张志：长株潭试验区土地租税费体系改革研究[D].湖南大学，2009.