关于公务卡制度的实践与思考

○王蕴

（常州市食品药品监督管理局）

公务卡改革是我国财政管理领域的重要改革之一，其主要目的是通过在公务支出领域引入具有“电子留痕”特点的信用卡，逐步取消预算单位现金支付的方式，建立健全操作规范、信息透明、监控有力的公务支出管理新机制。我国在2007年下半年启动公务卡试点工作，争取2012年起在所有中央预算部门和地方省市两级预算单位全面推进公务卡管理。目前，公务卡制度改革从执行情况来看，进程缓慢，执行过程中还存在一些问题，公务卡制度改革还有待完善。

一、公务卡制度出台背景

我国2001年开始实施国库集中支付制度改革，通过设立国库单一账户体系，规范财政支出运行机制，使资金支付由“中转”变为“直达”，财政通过动态监控系统能够实时监控预算单位支付情况，显著提高了财政资金支付管理的规范性、安全性和有效性。但改革后预算单位现金支付问题仍然存在，一些预算单位大量提取和使用现金，规避财政监管，不利于规范管理和加强监督，制约了国库集中支付制度的改革，且成效不大。为此，财政部开始研究实施公务卡制度改革。公务卡是指预算单位工作人员持有的，主要用于日常公务支出和财务报销业务的信用卡，公务卡是具备财务管理功能的一种银行卡，公务卡制度的直接作用是将传统现金支付结算改为用公务卡支付结算。因公务卡具有“雁过留声、消费留痕”的特点，被国际公认为是解决现金支付问题最有效的工具和手段。

目前，绝大多数中央部门、省级预算单位、部分市县级预算单位实施了改革，公务卡发卡数量达750多万张。公务卡结算提高了单位财务管理工作效率和监管水平；同时由于公务卡结算报销需凭消费POS单办理，大大降低了虚开发票带来的财务风险，减少了公务支出中的不合法开支。

二、当前公务卡制度推行过程中存在的问题

1、用卡观念有待进一步转变

一些预算单位对公务卡认识不到位，重视程度不够，因而对公务卡结算方式积极性不高。单位中只有少数职工和中层以上干部办卡，有些职工根本不知道公务消费必须使用公务卡，有些办了公务卡却没及时开通，而开通了公务卡却没有使用，导致公务卡出现了大量“休眠卡”和高注销率，造成资源浪费。有些人认为虽然使用公务卡刷卡消费很方便，但必须在规定的25天至56天期限内还清公务卡消费，否则会记录个人不良信用，还要收取罚息，如果由于工作繁忙或由于报销审批手续繁琐，公务卡消费报销时间很容易超过25天，因此不愿使用公务卡。对此，要进一步加大公务卡使用的宣传力度，强化业务培训与指导，增强持卡人的使用意识与安全意识，确保每个持卡人都愿用卡、会用卡、用好卡。

2、用卡环境有待进一步改善

由于金融业发达程度不够，以及各地区的发展不平衡，国内一些中小城市和小商家的刷卡网点较少，迫使持卡人不得不利用公款到高档场所进行高消费，无形中助长了奢侈浪费之风。而县市及乡镇普遍存在商家无POS系统的情况，造成县市以下各预算单位在消费环节上严重不便。一些特殊行业单位在全国范围内统一不受理银行卡，如火车站售票点等。虽然政府推行公务卡改革可以带动发卡市场建设，但如果相应的受理市场建设不能及时跟进，持卡人用卡不方便，会相应增加现金持有量，进而制约公务卡制度的发展。

3、公务卡信息系统建设滞后

目前国库集中支付系统网络向纵深推进，基层预算单位已基本实行网络支付，而国库集中支付系统横向联网不健全。虽然财政部门国库集中支付系统与代理银行、预算单位建立了横向联网，但未实现公务卡消费信息与国库集中支付系统、预算单位财务系统、代理银行支付系统的无缝对接，公务卡消费信息不能及时反馈到国库集中支付系统，财政部门和预算单位无法进行实时监控，公务卡的使用只是在一定程度上减少了预算单位的现金支付结算，而在强化财政部门动态监控和预算单位财务管理的效用上被打了折扣。

4、公务卡的法律地位尚不明确

目前，公务卡的使用主要是依靠财政部2007年印发的《中央预算单位公务卡管理暂行办法》运行，而没有比较规范的文件确保公务卡的法律地位。各预算单位缺乏公务卡使用的相关制度和切实可行的管理办法。法律地位的不明确，使公务卡在实际应用中很可能触犯相关管理规定。

5、公务卡不能从根本上抑制腐败

公务卡结算模式依旧停留在技术防腐的初级阶段，且技术防腐的局限性是显而易见的。电子化的公务卡可以明白无误地记录并标示出消费的时间、地点和金额等公款消费信息，故以往现金结算暴露的凑票报销的漏洞可以得到一定程度的弥补，但对虚开报销发票的现象，公务卡同样缺乏有效的监督手段。如公务员在公款消费后，同样可以要求经营者为其开具超过实际消费额的发票，然后在用公务卡进行支付后要求对方将差额部分退还。公务卡刷卡属于准现金交易，只需经营者的简单配合，仍然有空子可钻。公务卡只是改进财政管理体制、推行阳光财政手段之一，并不能成为抑制职务腐败的万能卡。

6、持卡人信用得不到保证

公务卡既可用于公务消费，又可用于个人消费，如果持卡人因个人消费没有及时偿还，预算单位需要协助代理银行对持卡人进行追偿，这会给单位带来一定麻烦。当持卡人调动、离职或其他特殊原因离开本单位时，如果持卡人透支公务卡没有及时偿还，单位还会承担一部分连带责任，进而影响单位在银行方面的信誉。另外，信用卡一旦丢失、被盗、被伪造或持卡人密码不慎泄露，就会存在较大的信用风险。

三、完善公务卡制度的思考

1、加快金融环境的建设，优化信息管理系统

中国人民银行、各商业银行及中国银联等相关部门应制定统一的标准，加快金融领域各项软件、硬件建设，进一步制定鼓励商家使用银行卡结算交易的政策措施，完善特约商户基础数据信息建设，为全面推广使用公务卡创造必要条件。发卡银行要建立公务卡支持信息系统，不断完善系统功能，提高系统处理能力和效率，确保公务卡交易信息传送及时、方便和准确，满足预算单位的数据查询、会计审核、资金清算等需求，同时要按照财政部门的要求及时将数据导入到财政国库集中支付系统中，便于财政资金动态监控。

2、加强基础制度建设，完善财务管理制度

由于处在初级摸索阶段，公务卡制度还不能控制到公务消费的每一个方面，因此要建立健全与公务卡改革相关的配套制度，用制度管事，用制度管人。各级预算单位应建立和完善日常工作制度，制订公务卡实施细则，明确公务卡的结算范围、报销手续以及责任追究制度等。将公务卡管理纳入单位预算管理范围，并且制定相应的切实可行的配套措施，确保改革工作取得实效。

3、提高持卡人用卡意识，积极使用公务卡

进一步加大宣传力度，使预算单位领导能够从防腐倡廉的高度来认识推广公务卡的意义，切实转变思想观念和消费观念，积极带头使用公务卡，理解和支持本部门和单位的公务卡推广应用工作。通过加强对公务人员的培训，使持卡人熟练掌握用卡及报销过程，了解透支消费的基本知识，熟悉单位公务卡结算制度，提高用卡意识，在公务支出中积极使用公务卡结算。

4、建立相应的风险防范机制，防范公务卡带来的风险

从银行角度来看，人民银行和银监局要强化监管职责，加强银行卡技术风险管理，建立健全银行卡技术风险管理体系；各发卡银行和银联部门要强化内部安全风险管理。各发卡金融机构要将保证持卡人安全使用银行卡作为风险防范的重要内容，从技术手段、业务流程、内部控制制度等方面提高风险防范能力，增强公务卡的安全性能。从预算单位和持卡人角度来看，预算单位应通过邀请银行专业人员上门举办公务卡安全使用讲座、通过单位网站宣传用卡知识、向职工发放安全用卡宣传材料等多种途径，提高职工用卡安全意识；持卡人应注意用卡知识的积累，高度树立用卡安全意识，保管好公务卡和密码，公务卡和密码一旦被盗或遗失，应立即办理挂失手续。

5、强化监督、完善制度防治腐败是一个长期的难题

公务卡的推行将使公务消费的每一笔交易都记录在案，各种数据的汇总与统计足以发现趋势和甄别异常，这对于廉政与反腐的决策自有其不菲的价值。当然，技术和制度从来都是惩治和预防腐败的两翼，如果制度不被严格执行，再先进的技术也都会被架空。规范公务消费，一方面需要引入业以验证有效的技术措施，另一方面也需要制度体系的不断完善。比如严格核定公务支出总量、分级制定公务消费标准、探索推行公务消费公开、加强财政预算和监督等。只有这样，公务消费腐败现象才能从根本上得到有效遏制。

6、各部门密切配合，共同推进公务卡制度改革

推广应用公务卡工作是一项系统工程，涉及财政部门、人民银行、预算单位、商业银行等多个部门，以及每一位用卡人员，同时又受相关政策、受理环境、用卡观念等诸多因素影响。因此，各部门要继续加强协调配合，进一步明确各部门监督职能，建立有效的监督办法和责任追究制度，财政部门要特别加强对定点刷卡商家的监督，通过税务检查、联合审计等手段制止商家与刷卡人勾结，堵塞新的腐败漏洞。

四、总结

公务卡制度是以国库单一账户体系为基础，以银行卡为载体的现代财政支付管理制度，是通过银行卡实现财政财务管理公开和消费透明的一种新型产品和制度创新，在执行中需要加强各个环节的协调与配合。推行公务卡制度，无论对推进防治腐败工作，还是对加强预算单位财务管理、推进全国银行卡产业发展等都具有重要意义。但公务卡在我国毕竟是一项新事物，需要在实践中不断完善。

[1]财政部：中央预算单位公务卡管理暂行办法[Z].2007.

[2]财政部：绩效加大公务卡改革推进力度，着力构建我国公务支出管理新机制[J].预算管理与会计，2009（9）.

[3]南京市财政局：南京市公务卡改革的做法及完善改革的思路[J].预算管理与会计，2009（7）.