公路交通基础设施投融资现状与改进建议

赵紫星

（山东省临清公路管理局）

随着我国经济发展水平的不断提高和扩大内需战略的不断升级，完善的公路交通基础设施作为我国经济发展的重要前提和保障，应摆在经济建设的重要位置，已成为我国各级政府及行业主管部门的共识。建国以来，我国公路交通运基础设施建设取得了较大成绩，基本形成同水路、航空等不同运输方式的协调发展，但与我国经济发展规模和发展速度相比，与物流产业发展速度和发展需求相比，与国外发达国家相比，还是比较落后的，而造成中国交通运输物流基础设施落后的主要原因就是资金投入不足。由于公路交通基础设施建设具有公益性强、建设资金需求巨大、建设风险高、投资回收期限较长甚至难以直接回收等经济特征，且多属于市政公用工程，一般由城市政府主导建设，资本金主要来源于政府财政资金注入，而随着公路交通基础设施建设资金需求的快速增长，以及以市场为导向的投融资体制改革不断深化，原有的以政府为主导的投融资模式整体面临严峻挑战，迫切需要根据中国国情及不同城市特定发展阶段的具体情况，进行投融资模式创新。

一、我国公路交通基础设施投融资现状及主要模式

据交通运输部日前发布的《2011年公路水路交通运输行业发展统计公报》显示，2011年，全国完成公路水路交通固定资产投资1.45万亿元，同比增长9.5%，其中，我国加大了对公路交通运输业的公共财政投入，实施通畅建设工程，安排中央资金438亿元，同比增长38%，全年共完成投资2010亿元，投资额巨大，国家财政负担严重。而在“十二五”期间，我国还将安排国省道改造18万公里，其中新改建国道8万公里，重点建设15条国道、1.7万公里；新增加省道一、二级公路约15万公里，其中，二级公路约为12万公里。据交通部测算，“十二五”期间预期需要3万亿元以上的投资用于国省公路升级改造，而根据现有的公路投融资体系，国省道建设难度较大，其中12万公里的二级公路将成为“十二五”公路交通发展的难点，资金缺口预测超过1万亿元。因而，如何加大项目前期融资工作力度，用好国家资金，落实配套资金，争取信贷资金，调动社会资金，确保重点建设项目如期建成，已成为我国公路建设各主管部门迫在眉睫的工作内容。

目前，我国公路交通实行的是政府主导型投融资模式，主要体现为政府主导型市场化投融资模式，是指由政府或其授权的公共机构发起，全部或部分由市场经营主体（企业或其他机构）进行资本投入的融资模式。其中常见的是政府主导的负债型投融资模式，通常以政府背景所成立的轨道交通投资公司作为政府的投融资主体，组建项目公司，吸纳地方政府财力，并在政策支持下吸引各类企业自筹资金，共同为拟建项目筹集资本金，资本金以外的部分通过国内外政府贷款、商业银行及政策性银行贷款和发行企业债券等多元化的债务融资手段予以解决。具体而言，其主要方式包括以下方面。

1、各级政府投资。这部分资金主要包括三个部分，一是交通部对国道主干线建设、扶贫项目和国防道路建设的补助资金；二是各省（自治区、直辖市）用于省干线公路、国道改扩建等公路建设项目的自筹资金；三是省内一些地、市、县政府财政对辖区内公路建设的投资。目前，我国实行的是条块结合以地方为主的公路建设管理体制，坚持“统筹规划，条块结合，分层负责，联合建设”的方针。中央政府财政性资金主要由车辆购置税和国债组成，地方政府财政性资金由公路养路费和公路建设基金及其部分地方政府财政拨款等组成，对国家和地方政府的财政能力依赖性较大。

2、国内商业银行贷款。“贷款修路、收费还贷”的融资政策已成为公路交通基础建设的主要融资渠道之一，国内银行贷款在所有公路交通基础设施建设资金来源中是数额和比重最大的一部分，已成为目前为止我国公路交通筹措交通建设资本金以外资金的最主要融资渠道，包括项目贷款（中长期贷款）和流动资金贷款（短期贷款）以及设立中外合作企业向外资银行贷款。但是由于国内银行贷款的还款期限和宽限期一般比较短，而公路建设项目的建设周期比较长，营运初期的交通量较低，交通量需要较长时间方可达到较高水平。因此，在公路营运的初期，偿还贷款是比较困难的。

综上所述，我国公路交通基础设施建设的资金缺口仍然很大，加上现存的投融资渠道又存在一定的问题，必须通过进一步探讨公路交通基础设施建设投融资模式内含的深层次问题，进行融资渠道创新。

二、我国公路交通基础设施投融资模式的深层次问题

通过对现有投融资模式的分析可以看出：我国公路交通基础设施建设，借助国家和地方各级政府财政拨款和资金补助；设立交通投资公司，向金融机构贷款、适度负债等措施，一定程度上缓解了资金压力。但是由于受公路交通基础设施建设任务日趋繁重、造价成本不断提高、外部融资环境（如宏观调控政策）的影响，面临的问题不断增多。

1、原有的信贷融资平台消失，资金供需矛盾突出。“费改税”改革前，由交通部门掌握的交通规费资金在公路交通基建投融资中发挥着重要作用。它不仅是市、县级政府公路建设配套资金的主要来源，而且是地方交通部门用来吸引银行信贷资金或担保融资的重要基础，这两项资金在普通公路建设资金来源结构中一直保持在70%以上。改革后，原来用作质押贷款的交通规费收入不复存在，不仅地方配套资金面临新的困难，也失去了以此作质押担保融资和贷款的基础，再加上二级公路收费权益取消，地方交通部门普通公路建设和养护的融资平台也随之消失。如此一来，原有社会化融资平台已不复存在，而国家也未对国省公路发展资金安排替代的资金来源。显然，原来作为公路建设主要资金来源的银行贷款方式已行不通，如果不尽快建立新的普通公路交通基建投融资平台，仅靠包括车辆购置税和燃油税分配形成的财政性公路建设资金，远远满足不了普通公路建设和养护资金需求。

2、投资体制“厚主薄客”，公路交通基础设施建设投资主体相当单一。首先，长期以来，我国公路交通基础设施建设管理市场过于封闭，建设模式始终沿用传统高度集权的运作模式，表现为，公路交通基础设施建设从规划、设计、审批、投资、建设、验收、运营和监管等所有方面均在交通系统内部完成，无法引入有效的外部监督机制和竞争机制，造成了公路交通基础设施建设越来越缺乏活力，外部投资者缺乏热情，制约了投融资主体的多元化。其次，中央和地方各级政府投资的公路交通基础设施往往都是交由国家或省市级国有公路开发总公司单家来建设的，而且垄断了效益最好的区段。近年来由于建设规模不断扩大，任务繁重，开发总公司难以独揽，才逐步放开，吸引社会资金介入，但开发公司还是有“近水楼台”之便：一是效益好的线路可以预留下来给自己建，二是在公开招标中可以获得较多的份额，可见，由于受根深蒂固的自我封闭观念的影响，以及权力寻租之便，造成名义上是我国公路交通基础设施建设表明上积极招商引资，实际上还是在交通系统内部运作。

此外，由于受体制环境和信用环境问题、企业和社会的认知问题，以及资本市场发展滞后等问题的困扰，国外公路交通基础设施建设投融资过程中一些有效方法，如发行股票、经营权转让和股份制、BTO、BOT、发行企业债券等向资本市场进行融资的方式在我国都还处于起步阶段，可以预见，在今后相当长的一段时间内其占我国公路交通基础设施投融资较小比重的现状不会有明显变化。

三、我国公路交通基础设施投融资模式的改进建议

1、深挖内部潜力，构建拓展新的融资渠道。随着改革后原有融资平台的消失，系统内原有其他平台融资能力趋于饱和的情况下，要通过改革创新，想方设法构建新的融资渠道。为此，可重点抓好三方面的工作。首先，通过改革挖潜融资。即尽快推动各省市公路交通管理部门与公路交通建设开发总公司实现政企分离，着力挖掘公路交通建设系统内在的融资潜力，包括：通过按照市场化运作机制，建设现代企业制度，坚持自主经营、自负盈亏、自担风险的原则，完善公司法人治理结构，激发内部活力，并加快上市步伐，走资本证券化道路，提升其资本实力，从而增强融资能力。其次，通过盘活资产融资。即对政府作为投资主体建设的公路基础设施，要积极做好资本营运工作，通过引进战略投资者、经营权转让、资本金置换等多种方式，盘活存量资产，解决建设资金不足问题。最后，进一步完善公路基础设施的产权交易体制，培育好市场主体，使价格能在资源配置中起基础性作用，从而优化投资环境，营造公平的竞争环境，为招商引资创造良好的环境。

2、寻求新的银行贷款质押渠道，继续争取信贷支持。在各级政府一时难以加大财政投入的情况下，信贷融资渠道还有必要保持。首先，随着我国居民汽车消费量的提升，车购税收入会随之增大，因此可以利用公路建设的阶段性和车购税使用“前紧后宽”的时间差，由中央政府用车购税资金质押统一贷款、统一还款。这种方式可以充分利用未来财政资金，缓解当前财政支出压力，加快普通公路建设步伐。其次，充分发挥财政职能筹资作用，通过财政贴息，由中央财政部下属的各省市财政厅、经济与产业发展融资中心和各非税收入管理局配合，以中央专项项目资金、各省本级非税收入资金作担保，向省内各相关金融机构以适当的方式融资，用于补充公路交通建设资本金；同时还可以通过财政贴息，对公路交通系统融资平台予以支持，增加银行授信，增强其融资能力。此外，还可利用政府信用，由各省财政厅外贷办出面，向外国政府及国外金融机构融资。

3、设立公路交通产业投资基金，完善公路交通投融资系统。公路产业投资基金是以国家股份为主，由政府设立的特定部门作为国有资产的代表进行控股的，是首先出现于美国的一种特殊投资基金。一方面，其以公路交通基础设施产业为投资对象，以市场收益为投资导向，以公众为募集对象，吸引对公路交通产业有兴趣的投资者资金，以扶助这些产业的发展，不仅有利于筹集长期建设基金，增强投资预算约束，而且有利于提高经济效益，强化投资风险机制以追求长期收益为目标，属成长及收益型基金，将会成为公路基础设施建设一种新的低成本的融资工具。另一方面，产业投资基金的运作具有专家管理优势，能够有效组织居民投资，变无序投资为有序投资，大大降低居民投资风险，从而进一步推动公路建设和经营管理向市场化转变的进程。当然这个基金的设立，还需要国家相关政策、法规的出台、实施。并且需要运作这只基金的机构积极学习海外基金运作的理论和先进技术，提高基金管理水平和投资回报水平。

[1]杨阳：浅析成品油税费改革对地方公路建设融资的影响[J].区域金融研究，2010（1）.

[2]戚晓莉：控制负债比例，完善公路建设资金结构[J].求实，2008（S2）.

[3]郭建生：公路建设投融资机制的思考[J].交通财会，2010（6）.

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