论高校学生权益的司法救济

2012-08-15党存红

长江师范学院学报 2012年9期

关键词：救济纠纷高校学生

党存红，柳萍

（兰州城市学院社会管理学院，甘肃兰州 730070）

□法学研究

论高校学生权益的司法救济

党存红，柳萍

（兰州城市学院社会管理学院，甘肃兰州 730070）

在我国高等教育法律法规对学生起诉权的规定中没有明确高校学生的行政诉讼救济权，但高校学生对高校提起行政诉讼是有《行政诉讼法》及其解释等明确的法律依据的。当前高校与学生的法律纠纷涉及教学管理、事务管理和后勤管理三大领域，案件性质主要为行政诉讼与民事诉讼。在司法审查涉及学术案件时应坚持学术节制原则，应建立教育行政诉讼制度，明确高校行使行政职权的行为的具体范围，保障学生权利在受侵害时得到充分的司法救济。

高校；学生权益；司法救济

高校学生在学习、生活的过程中，其人身、财产、受教育权等权利可能会受到学校、教师和他人的侵害。有损害就得有救济。我国的高等教育法律法规规定了学生的起诉权。在实践中也出现了不少学生因为在学校遭受人身、财产损害或因学校拒发毕业证、学位证或受到学校开除处分等而将学校诉诸法院的案例。如1993年广东珠江大学学生陈某因室友点燃蜡烛烧着其蚊帐而严重烧伤，以学校为被告向法院提起人身损害赔偿案[1]；1998年6月田某不服北京科技大学对其已按退学处理，未向其颁发毕业证和学位证，向法院提起行政诉讼案[2]；1999年9月刘燕文以北京大学学位评定委员会不批准授予其博士学位为由向北京市海淀区人民法院提起行政诉讼案[3]等。由于高校与学生之间的法律关系是以行政法律关系为主、以民事法律关系为辅的综合法律关系，从而导致高校与学生间的纠纷是以民事案由还是以行政案由提起，在司法实践中难以认定。事实上有相当一部分因高校学生管理行为引发的纠纷，都因法院不受理而被排斥在司法审查与监督之外。学生的哪些权益纠纷可以提起诉讼？如何划分学生权益损害提起民事诉讼和行政诉讼的界限？

一我国高等教育法律法规对学生起诉权的规定

《中华人民共和国教育法》（以下简称《教育法》）第四十二条把起诉权作为学生的一项具体权利做了规定：“（四）对学校给予的处分不服向有关部门提出申诉，对学校、教师侵犯其人身权、财产权等合法权益，提出申诉或者依法提起诉讼”。这是学生起诉权的基本法律依据。根据这个基本规定和其它的相关规定，我们可以看出我国高等教育法律法规对学生起诉权的规定具有以下特点：

（一）明确了高校侵犯学生合法民事权益时应承担的民事责任和学生的民事诉讼权

《教育法》第八十一条：“违反本法规定，侵犯教师、受教育者、学校……的合法权益，造成损失、损害的，应当依法承担民事责任。”又《中华人民共和国高等教育法》第三十条 “高等学校自批准设立之日起取得法人资格。高等学校在民事活动中依法享有民事权利，承担民事责任。”这是对高校民事责任的规定，从法律上肯定了学生人身、财产等民事权益受损害时，可以依据相关的民事法律规定通过诉讼的方式维护自己的合法民事权益。

（二）对高校学生的行政诉讼救济权没有做出明确的规定

《教育法》）第四十二条中的 “人身权、财产权等合法权益”和《中华人民共和国高等教育法》第五十三条规定：“高等学校学生的合法权益，受法律保护。”这些规定都没有明确合法权益是否包括受教育权等在接受教育行政管理过程中受侵害时可以提起行政诉讼。从立法的目的看，上述规定是对学生权益受损时法律救济权的规定。立法提供了申诉和诉讼两种救济方式，申诉和诉讼各有其适用的范围，有些权益是既可以提出申诉，又可以提起诉讼的。学生在申诉与诉讼这两种权利救济方式之间有选择权。所以，这里的 “合法权益”可做扩大化的解释，指除了人身权、财产权以外的学生的所有合法权益，包括其受教育权等与高校发生行政法律关系时作为相对人所享有的权利。它表明学生所享有的所有合法权益都受到我国相关法律的保护。高校学生可以依据和自己的合法权益相关的法律（包括《行政诉讼法》）用行政诉讼的方式维护自己的合法权益。

1999年12月《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条明确了具体行政行为是指国家行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织或者个人在行政管理活动中的单方面行为。第十二条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其它组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”在司法实践中，法院依据上述解释把高校作为法律法规授权的行使教育行政管理权的组织，即具有行政主体资格，将其针对学生做出的教育行政管理行为纳入具体行政行为进行司法审查，审理了不少高校行使教育行政管理权侵犯学生受教育权等合法权利的案例。2000年3月最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》明确指出：公民、法人或其他组织对具有国家行政职能的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，可以提起行政诉讼。这一规定用 “行政行为”代替了 “具体行政行为”的提法，对公民权利的保护更为有利，也为将学校纪律处分等行为纳入行政诉讼受案范围的进一步扩大奠定了基础。2004年1月14日最高人民法院《关于规范行政案由的通知》（以下简称《通知》）中规定把教育行政管理列为行政管理范围的第31项；行政处罚位列行政行为的第一种。第27项中以 “其他行政行为”对行政处分或行政处理作了兜底性规定。据此，有人认为在高等教育行政诉讼案中，其案由应分别确定为高等教育行政处分或处罚案、高等教育行政处理案。这样就更突出了案件的行政法律关系和行政诉讼法律关系[4]。因此，我们认为虽然我国教育法律法规没有明确学生的行政起诉权，但高校学生对高校提起行政诉讼是有《行政诉讼法》及其解释等明确的法律依据的。

二我国高校与学生法律纠纷的范围和类型

（一）高校与学生法律纠纷的范围

依据高校对学生进行教育管理工作的法律性质，可将高校对学生的管理工作分为教学管理、事务管理和后勤管理三大领域，每个领域发生纠纷的法律性质不同。据此，可以把校生纠纷分为三类：

1.教学管理中的纠纷：教学管理主要体现为教师对学生的学术成绩评价，出现的纠纷主要表现在就学阶段，学生因学校课程设置不合理，或是因为教师不负责任，没有享受到应有的教育，对学校教育质量提出质疑的，这类纠纷一般应纳入学术争议范围。

2.事务管理中的纠纷：事务管理主要体现为学校行政部门对学生学籍、行为等情况的行政管理。在高校，实施事务管理的是高校行政人员，学校行政系统对学生的管理是通过一系列校纪校规的颁布执行而实施的。行政管理要求的是令行禁止，绝对服从。在高校事务管理领域中，高校行政系统人员与高校学生之间是一种行政法律关系，高校行政系统人员行使的权力性质属于行政权力，出现纠纷可纳入行政诉讼范围[5]。这类纠纷可分为两种：

（1）学校在招生过程中拒绝录取考生产生的纠纷：如入学考试成绩不合要求，怀疑学校录取工作有不公正操作，招收不符合录取条件的考生；招生单位擅自设定录取标准、招生中的性别歧视、冒名顶替等。我国目前招生计划的编制、报名条件的规定、分数线的划定等，属于教育行政部门的职权，高校的招生工作带有很强的国家公共行政的性质，因此，如果发生招录纠纷，纠纷的性质应为行政法律纠纷，教育行政部门和高校应分别就其负责的事项承担相应的行政法律责任。

（2）涉及到学籍管理以及违纪处分的纠纷：按照我国教育法律法规的规定，高校享有依照章程自主管理、对受教育者实施奖励或处分等权利。高校依照法律、法规或学校的规章制度对违纪学生实施各类处分而产生的纠纷主要有：学生因考试作弊、打架斗殴、酗酒闹事等受到警告、严重警告、记过、留校查看、勒令退学、开除学籍等不同程度的处分而引发的纠纷[6]。

3.后勤管理中的纠纷：后勤管理主要体现为高校后勤集团对学生的后勤服务等工作。高校后勤进行社会化改革后，与高校学生日常生活接触的主体不再是高校行政服务人员而是后勤企业的雇员。高校后勤进行了将福利服务变为经济服务的本质改革。因此在此领域内，高校与学生之间更多地体现为服务买卖关系，出现纠纷可纳入民事诉讼范围。此类纠纷多表现为管理方与住宿方因住宿费收取、宿舍人身、财物安全等所发生的纠纷。

（二）高校与学生法律纠纷的类型

当前高校与学生的诉讼案件从案件性质上说，主要有行政诉讼与民事诉讼两类。

1.可提起行政诉讼的纠纷：主要包括上述事务管理中的纠纷，主要涉及学校对学生的行政行为，特别是处罚行为的争议和拒不颁发学位证书、毕业证书等行为可提起行政诉讼。开除学籍的处分已造成对学生身份的改变，它改变了原有的受教育者和高校之间的 “在学法律关系”，使受教育者丧失学籍，理应是一种具体行政行为[6]。

2.可提起民事诉讼的纠纷：这类纠纷主要包括上述后勤管理中的纠纷，一般涉及学生对学校索赔问题的争议。主要有这样几种：

（1）在学校生活中或因为他人过失或意外事故遭受人身财产损失的纠纷：如在高校内学生钱财被盗窃、参加课外活动出现意外伤害等。根据2002年9月1日教育部颁发的《学生伤害事故处理办法》的规定，在学校实施的教育教学活动或者学校组织的校外活动中，以及在学校负有管理责任的校舍、场地、其他教育教学设施、生活设施内发生的造成在校学生伤害事故的，会引起学校与学生之间的人身损害赔偿纠纷。

（2）学生认为学校行为存在侵犯学生正当民事权利的纠纷：如侵犯学生名誉权、奖学金不兑现、违规罚款等。近年来，高校在管理过程中侵犯学生名誉和隐私的案件也时有发生。如高校为加强安全管理安装监控设备、公布学生违纪事由等所涉及的侵犯学生名誉和隐私而引发的纠纷。学校与学生间的民事侵权问题，在我国《民法通则》和《民事诉讼法》中都有明确的规定，学生的民事诉讼权利是完全有保障的。

（3）教育合同类纠纷：学校与学生因签订委托培养协议、定向培养协议、中外合作办学协议等产生纠纷。这类纠纷按照双方的协议或约定，适用合同法及相关民事法律加以调整。

当然，对于学校严重侵犯学生人身权、财产权等合法权益，触犯《刑法》的，学生可依法提起刑事诉讼。

三应当明确高校学生权益司法救济的界限——不能干涉高校的学术自治权

学术权力指学术管理的权力，主要指高等教育教学活动、科学研究、学科建设、课程设置、教材建设、师资培养、学位授予以及招生就业等方面的管理权力。学术权力主要是依靠学者的学术声望对学术事务提出指导性的意见，非本学科专业的人员因为对本学科专业不够了解就必然缺乏发言权。学术权力的上述基本特点决定了学术权力有松散性、自主性的特点。这些特点进而决定了学术权力是一种难以衡量、难以评价的特殊权力。高校教师对学生的学术权力主要体现在对学生的学业成绩评价上[7]。因此我们应当借鉴国外在涉及学术案件的审查中坚持学术节制原则的司法传统。即法院拒绝介入学术程序及代替学术官员做出判断的一种态度[8]。司法的成本与效率决定了司法介入高校学生管理不是无限的、万能的。引入司法监督，目的在于监督高校的行政权力、规范学校的民事权利、保障学生的正当权益、防止学术权力被轻易地滥用。因此，在高校学生管理中，司法监督的广度、深度要与大学自治相平衡。司法审查介入高校的范围和程序应当是有限的，应当有合法的尺度和合理的限度，将基点落在行政权力之上，避免对学术权力的不当干涉，不能干涉高校的自治权。

四完善学生权益行政诉讼救济的思路——建立教育行政诉讼制度

司法审查高校管理行为是高校管理法制化的重要途径。行政诉讼，不仅可以保障学生的权利，而且将约束、规范高校学生管理行为，促使其主动按法治精神来管理学生。但高校学生管理的特殊性，高校与学生之间法律关系的复杂性，究竟高校的哪些行为属于行使法律法规授权的教育行政管理权的行为？哪些行为属于《行政诉讼法》规定的可以提起诉讼的侵犯学生人身、财产等合法权益的具体行政行为？目前在立法上没有做出明确的界定，在理论上也没有达成共识。司法救济是公民权利的最后保障和最有效的保障方式。而在现实生活中出现的法院对学生状告学校的案件受理难、裁决结果出入很大的问题，也暴露出我国目前的学生权利司法救济制度尚不能充分有效地维护学生的合法权利。因此，修改现行相关的法律法规，建立教育行政诉讼制度是非常必要的。建立教育行政诉讼制度应当解决如下问题：

第一，应扩大行政诉讼的受案范围，将教育行政案件明文规定为行政诉讼的受案范围之一。这样，就可为高校与处于不平等地位的受教育者—学生的合法权益在受到侵害时，提供明确的司法救济渠道，法院也不会因为这类案件是否属于法院行政诉讼的受案范围而出现此法院受理而彼法院不受理的情况了。

第二，教育法律法规应从立法上明确高校行使行政职权的具体行政行为的具体范围。

首先应该确立范围划分的标准。对此，程雁雷教授确立了三个标准，即被诉高校学生管理行为是否足以改变学生的在学身份；被诉高校学生管理行为是否具有外部性（指影响公民受教育机会的实现，或者涉及学生受教育权利的完整性而影响学生的未来发展）；被诉高校学生管理行为是否对学生的公民基本权益有重大影响。法院依据其中一个标准就可以判断某一高校学生行为是否具有可诉性。

其次，应当列举高校行使行政职权的具体行政行为的具体范围。根据行为的性质、特征，对学生的权利义务的影响程度，结合相关的司法判例，一般认为高等学校所享有的招生自主权、学生违纪处分权、学生休学退学决定权、毕业证书发放权和学位证书授予权等 “权”，其行使直接影响到学生身份的设立、变更和消灭，对学生有单方性和强制性，属于教育行政管理权力的范畴。高校行使这些行政管理权力作出的具体行政行为，都应纳入教育行政诉讼的受案范围。具体包括：违纪处分类行为，指使学生丧失学籍勒令退学和开除学籍的处分行为；学籍处理类行为，包括取消学籍、退学以及留级、降级等；学业证书管理类行为，主要指不予颁发、补办学业证书、宣布学业证书无效等行为；学位管理类行为，包括取消申请行为资格、撤销学位、宣布学位证书无效以及不授予学位、不颁发学位证书等；招生考录类行为，具体包括取消入学资格、限制研究生报考资格、拒查研究生入学考试成绩等[10]。

我们认为，高校内部的校纪校规同样应接受司法审查。虽然我国《行政诉讼法》没有将内部行政行为纳入司法审查的范围，但由于高校管理的自治性，在现实中每个高校都制定了大量的校规校纪对学生实施具体的教育管理行为。校规校纪是高校行使教育管理权的具体的非正式法律依据。而我国现行教育法律法规缺乏对高校制定内部规则的程序和内容上的审查和监督机制。根据《高等教育法》的规定，章程修改需要报原审批机关核准，可见高校章程采取核准制。根据《普通高等学校学生管理规定》第六十八条的规定，对各高校的学生管理规定采取备案制。但直到今天高校章程作为学校的 “宪法”在一般高校都是空缺的，基本没有制定出章程，因此无法实施监督；对于学生管理规定实施备案制，主管教育行政机关也无权进行实质审查，因此也谈不上法律监督。至于高校的其他规章则完全不在国家法律监督范围内，这会导致很多高校制定的内部规则随意性很大，片面强调高校管理的方便，忽视学生权利的保障，甚至与有关法律法规的规定相冲突。高校规章缺乏必要的法律监督也是导致学生权利救济无法保障的重要原因，学生申诉权、复议权、诉讼权保障的都是提起诉愿的个体，得到救济的学生也是能够提起诉愿的极少数个体，而大部分权利被侵害的学生的权益并未得到有效救济[11]。因此，为加强对学生权益的保障，我国行政法律应借鉴德国做法，为包括高校内部规则在内的内部行政规则的可诉性提供明确的法律依据[12]。

综上所述，我国教育法律规定了维护学生合法权益的诉讼救济方式，但由于立法上没有明确提起行政诉讼的高校教育管理行为的具体范围，造成了学生利用行政诉讼维权的困境。为保障学生讼诉权的充分行使，应赋予学生提起行政诉讼与民事诉讼的选择权，建立教育行政诉讼制度，并明确高校行使行政职权的具体行政行为的具体范围。

[1][2]李爱春.高校学生事务管理中的法律问题研究[M].兰州：兰州大学出版社，2009：193、118.

[2]案情载于《最高人民法院公报》[Z].1999，（4）.

[3]案情参见北京市海淀区人民法院行政判决[Z].（1999）海行初字第103号、第104号,北京市第一中级人民法院裁定书[Z].（2000）一中行终字第43号、第45号。

[4]李国慧.审理高等教育行政诉讼案件若干问题的思考[J].人民司法.应用.2007，（6）.

[5][8]何宏耀.高等院校与学生纠纷问题研究[D].厦门大学，2007.

[6]孙仲玲.高校教育法律纠纷及调处机制.云南行政学院学报[J].2007，（5）.

[7]张谛，汪亮.高校处分权的可诉性探讨.理论导刊[J]. 2007，（8）.

[8]张博树，王桂兰.重建中国私立大学：理念、现实与前景[M].北京：教育科学出版社，2003.16.

[10]湛中乐.大学自治、自律与他律[M].北京：北京大学出版社，2006：160-161.

[11]刘冰.中国高等大学学生权利救济研究[D].长春：东北师范大学，2007.

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