和谐社会视野下服务型政府的构建——以无锡市锡山区为例

靳丹铃

和谐社会视野下服务型政府的构建
——以无锡市锡山区为例

靳丹铃

摘 要：服务型政府是中国学者在21世纪初针对中国的实际提出的有关政府治理的一个概念。本文以和谐社会为研究视野，从“服务型政府”概念入手，结合学者们的研究，从本地区实际出发，以无锡市锡山区为实证研究对象，分析了我国服务型政府构建中存在的基本问题，在此基础上论文提出了和谐社会视野下服务型政府构建的路径选择。

关键词：和谐社会；服务型政府；路径选择

靳丹铃/江苏省无锡市锡山区委党校讲师，硕士(江苏无锡214101)。

20 世纪80年代以来，全球化、信息化、民主化浪潮汹涌袭来，在此浪潮的冲击下原有的以官僚制为基础的政府管理模式越来越不适应时代发展的需要，一场全球性的行政改革浪潮开始兴起。全球性的行政改革浪潮兴起时期正是我国处于经济社会转型的特殊时期，由于传统体制的惯性作用，我国政府在很多方面还存在着经济建设型政府的特征，这严重背离了社会主义市场经济的发展要求。这种现状迫切要求政府从自身实际出发，创新理念，转变职能，创新体制，实现政府转型，而服务型政府建设则契合了时代对政府的期待。

一、和谐社会视野下服务型政府的概念解析

对于服务型政府概念的界定，无论是在学术界还是在实践部门尚未达成共识。综合学者们的观点，本文倾向于从政府职能的角度来界定服务型政府这一概念，认为服务型政府是把以人为本作为价值取向，以职能重构为目标，重视创新政府运行机制和管理方式，并对公民和市场承担服务责任的政府。服务型政府之所以称为服务型政府，应集中体现在服务上，也就是说，服务是服务型政府的本质，公共服务是服务型政府应重点关注的内容。

二、和谐社会视野下锡山区服务型政府构建存在的主要问题分析

通过对锡山区服务型政府构建情况的调查研究，结合学者们的研究成果，笔者认为，当前服务型政府构建中存在以下主要问题：

（一）服务理念流于形式，政府公务员服务意识淡薄

政府作为凌驾于其他社会组织之上的更高的社会组织，其存在的价值基础应是如何为国家、公民、社会提供更好的服务。服务是政府的基本职能。当前在锡山区构建服务型政府的过程中，有些职能部门和有些公务员，把服务只作为口号，而管理模式和理念仍旧停留在传统的管制型政府时期管理模式中。在锡山区实施“两集中、三到位”的重点工作中有一项是“实施充分授权”，但是在实际操作过程中部门授权不充分，唯权不放，进驻“中心”办理的61项审批事项中能即办的仅为7项，仅占11%，由此带来“两头受理”的现象，一定程度上反而增加了群众的不便，也降低了窗口的直接办结率，背离了以人为本的服务理念和服务型政府是高效政府的基本特征，服务理念流于口号化的宣传。

（二）对服务型政府建设的理论认识不足[1]

虽然目前服务型政府的构建已经成为各地政府建设的热点问题，但是长期以来全能型、管制型的政府治理模式及理念仍制约着人们的思想与行动，究竟如何正确处理政府与公民、政府与社会的关系，政府角色定位究竟如何？政府履行职能时究竟是以“管”为主还是以“服务”为主等？这些问题始终困惑着人们。至今还没有形成统一的权威性的认识。由此在实践上没有统一权威认识的指导，导致实践的盲目和简单化的倾向。[2]在对锡山区机关单位走访的过程中发现，很多人认为服务型政府跟行政服务中心的关系比较密切，存在着服务型政府构建就是行政服务中心建设这样的片面的简单化的认识倾向。在查阅地区资料过程中发现，各部门对服务型政府的认识只停留于“顾名思义”般的认识，对具体的政策、制度、措施保障模糊不清；对服务型政府构建中的材料也没有进一步地深入分析形成统一的理性认识来指导建设实践。

（三）政府和民众的互动不足，出现政府热公民冷的现象

公共服务中良好的沟通与互动是现代政府治理的重要内容。[3]服务型政府构建在政府机关强调的比较多，报纸、网络上宣传力度也很大，但是在广大民众中的知晓率却很低。[4]笔者在锡山区中心街头随机调查了20个人，情况不容乐观，只有9个人知道服务型政府一说。很多人在行政服务中心办事，感受到了简化行政审批流程带来的便利，但却不知这是构建服务型政府中的一项重要举措。这个例子清楚地说明当前服务型政府建设中存在的最大问题就是政府仍在以自我为中心地封闭工作。如果没有政府与公民的互动或是互动不足，服务型政府仍然是空中楼阁。

（四）构建服务型政府所需要的各种相关制度与机制还不完善

我国现行的行政管理制度脱胎于计划经济管理体制,从而导致各项行政管理制度、体制方面都存在一定问题。比如政府与行政官员的绩效考核机制大多数仍然在行政体制内部进行，评估方法中不仅优先考评GDP是否有增长，而且对官员政绩的评估仍缺乏社会力量的参与，其升迁任免还是由上级决定，由“民评官”的现象还是少数。在锡山区实施的“两集中、三到位”工作中，在部门内部，多数项目的审批流程需要多科室多人分工协作参与，但一些部门并没有就每一个审批项目的审批流程定岗定责定时限，并将其优化整合。如果某一环节的审核人员外出，就导致审批的搁置，从而影响了审批效率，实际上就是审批岗位AB岗制度没有真正运作起来。还有政府的责任机制也不健全等等。现有制度、机制仍不完善，创新便无从谈起。

三、和谐社会视野下服务型政府构建的路径选择

通过对锡山区服务型政府构建过程中存在问题的分析，本文认为在和谐社会视野下构建服务型政府，可以遵循如下具体推进路径：

（一）创新服务型政府构建理念

首先，要树立服务行政理念。理念是行动的先导。在服务型政府中，服务是政府最核心的理念，也是政府行为的主要依据。由于我国长期受传统观念的影响和束缚，政府及其工作人员往往更多地是从“官本位”的角度来看待手中的权力，权力本位、官本位、事事唯上的思想根深蒂固，不同程度地存在重权力轻责任、重管理轻服务的现象。这成为构建服务型政府的巨大的文化阻力。具体说来，构建服务型政府必须从以下几个方面进行理念上的转变：一是要借鉴西方“重塑政府”的先进理念，在具体操作层面上要真正体现政府职能的服务取向。二是要强化公务员为民服务意识。

其次，要树立政务公开意识。政务公开是指为了保障公民的知情权，机关要在行使国家行政管理职权的过程中，依法将机关除涉及国家秘密并由法律规定不得公开的内容外的政务活动，通过一定的形式向社会群众公开。政务公开对服务型政府的构建具有推动和促进作用。因此，一要增强公民的主人翁意识和权利意识，提高公民主张权利的积极性和主动性。二要树立正确的权力观，增强行政人员的“公仆”意识。实行政务公开要求转变传统的行政观念，由“官本位”的行政观向“民本位”的行政观转变。

（二）重点关注政府公共服务的内容

首先，提高公共教育服务水平。发展教育是政府最重要的公共职责，保障政府教育投入是落实教育优先发展、实施科教兴国战略的根本措施。落实教育优先发展的战略地位、实施科教兴国和人才强国战略，增加教育经费投入，落实教育优先发展的战略地位，就必须把增加财政性教育投入作为建设公共财政体制的重点，明确各级政府的财政支出责任，进而构建起与社会主义市场经济相适应的、满足公共教育需求的、稳定和可持续增长的教育投入体制。

其次，提高公共就业服务水平。近年来，党和政府高度重视我国社会保障制度建设，把劳动保障工作作为改善民生的重要着力点，并取得了重大进展。完善就业保障制度，提高公共就业服务，有利于切实维护劳动者的合法权益。以锡山区为例，为促进推进再就业工作提供政策保障，相继出台了《关于进一步做好下岗失业人员再就业工作的意见》和《关于促进就业资金管理的实施意见》两个政策性文件和一系列配套文件。

第三，提高公共医疗服务水平。医疗卫生是事关群众切身利益的大事，因此政府应该加强公共卫生服务体系建设，健全公共卫生经费保障机制，各地应该规范管理，提高服务能力，建立健全基本公共卫生服务绩效考核制度，同时采取多种方式，加强宣传，让广大城乡居民了解自身能够免费享有的基本公共卫生服务内容。此外还应加强对基本公共卫生服务项目执行情况的监督管理。

最后，提高公共科技服务水平。提高政府公共科技服务水平，有利于增强国家科技创新能力；有利于抓住机遇，迎接世界新科技革命的挑战；有利于增强综合国力，维护国家安全，提高国际竞争力。

（三）重构政府职能

政府职能主要包括政治职能、经济职能和社会职能三方面。服务型政府强调政府应从管理走向服务，这种服务不仅仅代表政府的社会职能，更多强调是在政府职能的大框架内，在政治职能、经济职能和社会职能三方面都体现服务型政府内在的价值理念，即服务型政府是以人为本的政府、依法行政的政府、高效政府和有限政府等等。锡山区在构建服务型政府中的主要问题之一就是政府职能转变仍相对滞后，不适应社会主义市场经济体制的发展要求。因此，本文认为服务型政府构建的基本路径之一就是重构政府职能，这是服务型政府的内在要求，强调要以民主法治为政治职能的重构方向，以市场调节为经济职能的重构方向，以公共服务为社会职能的重构方向。

（四）创新政府运行机制和管理方式

首先，要完善决策机制。一是要充分利用社会智力资源，建立健全领导、专家、群众相结合的科学民主决策机制，完善重大问题集体决策制度和决策责任制，不断优化政府重大决策的规则和程序。[5]二是要建立健全社会公示和社会听证制度,充分利用社会智力资源和现代信息技术,增强决策的透明度和公众参与度，不断提高决策的科学化、民主化水平。三是应建立决策失误追究制度,对因盲目决策而造成重大失误、导致重大损失的,要追究责任,直至引咎辞职、责令辞职。

其次，完善执行机制。提升政府执行力对构建和谐社会意义重大。构建和谐社会需提升政府执行力。政府执行力来源于高效的执行机制。因此，提升政府执行力，完善政府执行机制，需要在以下方面做出努力：一是适时调整政府的执行方式，引入市场机制、全面质量管理、信息化等方式，实现政府执行的高效性。二是应变革和创新政府管理理念，合理界定政府职能，以政府职能转变为契机，理顺政策制定和执行的关系。三是完善政府执行机制，应与政府机构改革、责任目标管理、政风行风评议、公务员考核和深入学习实践科学发展观活动结合起来，以建立规范、高效、严谨、细致的政府执行机制。

第三，完善监督机制。围绕建立依法行政、廉洁高效政府的目标，必须从体制和制度上进行创新，以民主法治为方向，建立一个以法律为依据、职责分明的政府监督机制。应综合运用多种监督形式，拓宽监督渠道，整合监督资源，形成监督合力，大力提高监督的整体效能。政府内部实施体制内监督由于存在无法克服的障碍，从而缺乏高效性，应强化人大监督、群众监督和新闻舆论监督，进行监督机制的全方位创新，既包括监督职权和监督职责的重新分配，也包括监督机构之间彼此隶属关系的调整和权力关系的再造。以无锡市锡山区为例，锡山区也积极创新审改监督机制。纪检监察部门把行政审批制度改革工作的督查作为机关作风和效能建设监察的一个重要内容来抓；区审改办深入审批窗口，进行定期检查，配合监察局加快“网上行政效能监察平台”建设，拓宽监督渠道通过电子督察对所有审批事项实施全程实时监控，切实提高行政监察效能。

最后，推行政务公开。服务型政府迫切要求保障公民的知情权、参与权和监督权，破除政府与公民之间信息的不对称。政务公开是保证公民对政府行为的了解，从而有助于公民有正当的途径去维护自己的知情权。一方面，政府应消除传统保密文化和管理型政府模式的不良影响，加强政务公开的广度、力度和速度。另一方面，提高公民政治素质，使之与政务信息公开相配套，从而为实现政府与公民之间的良性互动提供条件。以锡山区为例，锡山区政府自觉把深化“两集中、三到位”改革同实施《政府信息公开条例》相结合，做好保留审批事项实施“九公开”制度。“九公开”即公开审批主管机关、公开审批内容、公开审批条件和申报材料、公开审批程序、公开审批时限、公开收费标准、公开审批责任人、公开审批联系电话、公开投诉监督电话。“九公开”不仅方便了服务对象，而且规范了审批人员的审批行为，避免了暗箱操作，从机制上保证了公开、规范和廉洁。

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［1］梁舜云.公共服务型政府研究［D］.电子科技大学硕士论文，2008，6：25

［2］王丽莉.服务型政府：从概念到制度设计［M］.北京：知识产权出版社，2009：236

［3］梁舜云.公共服务型政府研究［D］.电子科技大学硕士论文，2008，6：31

［4］吴玉宗.服务型政府建设现状之研究［J］.行政与法，2004，11：5

［5］李军鹏.公共服务型政府［M］.北京：北京大学出版社，2004：264

中图分类号：C93

A

1671-6531（2012）11-0081-02

：何 岩