农民工子女教育边缘化问题探析

汪恭敬

（池州学院 资源环境与旅游系，安徽 池州 247000）

农民工子女教育边缘化问题探析

汪恭敬

（池州学院 资源环境与旅游系，安徽 池州 247000）

长期以来，我国实行城乡二元结构，导致在城乡教育规划设计、经费分配、师资安排等方面都是分开进行的。大量农民进城务工所衍生的农民工子女教育问题使得统筹考虑城乡教育的必要性凸显出来。虽然早在2003年教育部就下发了相关政策文件，明确了“两为主”的政策。但是，政策的出台并不等于问题的解决。由于农民工子女教育问题的复杂性和艰巨性，政策在实施过程中还存在一系列的问题和困难，在一定时期内，农民工子女还无法和城市学生享受平等的教育权利。

教育政策；教育公平；边缘化；执行

教育公平一般是指对教育领域中各主体 （学生、教师及学校等）及其行为之间等利益交换的社会关系的度量和评价[1]。教育大计关系到民族复兴，教育公平是社会公平的重要基础[2]。进城务工就业农民子女的教育问题是城市化进程加快的必然产物，长期以来促进农民工子女享受平等教育权的呼声一直很高。十多年来，关于保障农民工子女教育公平的政策陆续出台，使我们看到政府在促进农民工子女享受平等教育权的强烈决心和坚定态度。然而，政策的出台并不等于问题的解决，因为政策的执行情况决定了政策的效果及其影响。基于此，本文试图从教育政策执行的视角来探讨促进农民工子女享受平等教育相关政策落实的困难所在，农民工子女教育的“边缘化”现状在一段时间内仍将持续。

1 农民工子女教育：从社会问题到教育政策问题的演变

赫伯特·布鲁默（Herbert Blumer）长期致力于社会问题的研究，他认为从社会问题的出现到形成一项政策需要经过五个步骤，即：（1）社会问题的出现；（2）社会问题取得合法性；（3）动员种种活动研讨该问题；（4）形成官方行动；（5）将官方计划付诸实施的执行[3]。这种分类使得社会问题与政策问题之间的界限更加明朗，也看到了一项政策的形成所经历的全过程。农民进城所带来的子女教育问题是社会问题在教育领域的集中反映，也同样经历了由社会问题到教育政策问题的转变。

1.1 农民工子女的教育问题成为社会问题

从20世纪80年代中期到90年代中期，我国教育行政部门并没有针对进城务工农民子女教育问题颁布相关的政策法规，最先进入政府视野的是因为民工潮引发的交通和治安问题。国家试图采取“堵”的政策来解决由民工潮引起的如交通运输、社会治安、劳动力市场管理等诸多问题，颁发了以《关于严格控制民工外出的紧急通知》（1989.3）为代表的一系列文件[4]，然而这些文件并没有阻挡住民工进城务工的步伐。国家人口计生委发布《中国流动人口发展报告2011》显示，2010年我国流动人口数量已达到2.21亿人，占全国人口数量的16.5%，未来10年还将有1亿农民进入城镇务工。流动人口规模不断扩大，举家迁徙的趋势日益明显，随迁子女的教育问题作为农民工问题的“衍生物”，已经成为摆在公众面前的一个严峻的社会问题。

1.2 农民工子女教育问题的政策演进

农民工子女就学政策的演进经历了从缺失到逐渐完善的演变轨迹，并在演变过程与政策内容上表现了鲜明的特点，经历了一个“限制-认可-明朗化-强化”的过程[5]。从1996年至2007年，农民工子女的教育政策大致经历了三个阶段的演进：

从1996年到2000年为第一阶段，当时并没有将农民工子女和流动儿童少年两个概念区别开来，在就学政策上也是笼统的混为一体。总体看来，这一阶段教育行政部门对于流动儿童的就学政策持“限制”的态度。1996年发布的《城镇流动人口中适龄儿童少年就学办法(试行)》和1998年发布的《流动儿童少年就学暂行办法》虽然强调保证义务教育的实施，但考虑到城市接纳流动儿童的能力不足，所以该阶段流动儿童义务教育的责任主体依然以户籍所在地为主。政府一方面通过设置借读费来限制流入地的生源数量,另一方面则允许举办学校或教学班,但不得乱收费、乱摊派，以营利为目的。

从2001年至2002年为第二阶段。“两为主”政策的颁布，使得流动人口子女在流入地接受教育的责任主体更加明确，进一步强化了流入地政府的责任，使得流动人口子女的就学政策得到了认可。这一阶段的政策明确了流入地公办中小学在保障流动人口子女享受平等教育权上负有不可推卸的责任，但是并没有提及相应的财政保障机制。

从2003年至2007年为第三阶段，该阶段正式启用“农民工子女”这一称谓，提出要依法保障农民工子女的平等教育权。2003年发布的《关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知》和《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》均进一步明确了流入地政府是责任主体以及公办中小学在接收农民工子女在流入地教育中的主渠道作用，要求流入地政府多种渠道筹措资金，不允许乱收费以增加农民工的经济负担，酌情减免贫困家庭子女的学杂费。2005年国务院发布的 《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》、2006年 《关于解决农民工问题的若干意见》以及2007年 《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干问题重大决议》分别指出解决农民工子女的教育问题是维护农民工权益的重要体现，关系到坚持教育的优先发展和教育公平的深化落实。

新修订的《中华人民共和国义务教育法》规定:“父母或者其他监护人在非户籍所在地工作或者居住的适龄儿童、少年,在其父母或者其他法定监护人工作或者居住地接受义务教育的,当地人民政府应当为其提供平等接受义务教育的条件”[6]。

2 农民工子女教育：政策执行过程中的影响因素

2.1 政策执行条件：由户籍制度衍生的城乡二元结构制约义务教育管理

“户籍制度从本质上来说是一种社会屏蔽制度，运用这一杠杆，可将社会上一部分人屏蔽在分享城市的社会资源之外”[7]。尽管国家一直强调改革户籍政策，致力于城乡统筹发展，但由于户籍制度没有从根本上改革，城乡分割状态与“户籍壁垒“并未消除。《中国农民工问题研究总报告》指出：“城乡分割的二元结构，是产生农民工问题的体制根源。城乡分割的户籍制度，是许多地方政府把外来人口和劳动力列在服务对象之外的主要原因。”可以说，城乡二元结构与现行户籍管理制度不仅造成了城乡资源配置的差异，城乡资源的分割与隔离，而且直接导致进城务工农民及其子女不能充分享受城市公共服务资源。当前，我国义务教育实行由中央统一领导、地方省市政府统筹规划、所在地县级人民政府为主管理的体制。这种管理体制正是建立在城乡二元结构与现行户籍管理制度的基础之上。在“以县为主”的义务教育财政体制下，“两为主”政策的政策的执行必然涉及利益的调整与资源的重新分配，执行起来困难重重。

2.2 政策配套资源：国家政策资源缺失与流入地政府教育资源匮乏

在政策执行过程中，流入地政府并没有获得新的教育资源，却必须承担义务教育管理体制规定之外的随迁子女接受义务教育的责任。一方面是国家政策资源的缺失，即流入地政府在缺乏必要支持的情况下，必须按照政策的要求和目标执行。政策执行的有效程度，取决于流入地政府执行政策的决心和能力，也取决于流入地政府承担新增加教育成本的财力和政策资源的可调动程度，而从根本上则取决于流入地政府义务教育的承载力。另一方面，流入地政府教育资源的配置相当有限。近年来，随着部分城市随迁子女数量的急剧增长，流入地学位严重不足、校舍设施设备非常紧张、师资紧缺的矛盾日益突出。以广州为例，目前该市流动人口子女已经超过43万人，按照“两为主”的政策要求，预测从2008年到2012年，广州市公办学校需向来穗务工就业的农民工子女提供的学位数分别为：22.92万个、27.44万个、30.48万个、31.69万个、34.29万个。目前广州市公办学校借读费标准为每人1000元/学年，学杂费标准为小学每人486元/学年，初中每人780元/学年。照此标准，若完全解决非户籍生义务教育问题，2008年需要经费13703万元，其中借读费8947万元，杂费和课本费4765万元，这些巨额经费开支是目前广州市财力难以承担的[8]。

2.3 政策执行主体：流入地政府及其相关部门的工作效率整体不高

工作效率是指人的工作速度、水平、质量和实效等，简单说是工作绩效与所用时间的比值。作为政策执行主体的流入地政府及其相关部门，执行农民工随迁子女教育政策的工作效率整体不高。一方面是由于执行政策主体的政策素养所导致的执行行为不到位，主要涉及到政策素养、政策能力、政策行为动机和行为倾向等层面。在地方政策的制定中，出现了不少对国家政策目标的偏离现象，或者 是有选择性地执行国家政策的现象。另一方面是因为推行政策执行的制度建设不到位。执行主体的制度建设与其执行行为密切相关，由于执行国家政策与地方利益客观上存在冲突，地方政府及其相关部门制度建设的主观能动性未能充分发挥。不少地方对国家政策缺乏真正的“再制定”过程，出现制度建设缺失或滞后现象。地方政府在执行随迁子女的教育政策过程中，普遍存在对教育部门职责具体落实，对其他相关部门职责原则强调的情况，缺乏政府的统筹管理大大制约了政策的执行力。

2.4 政策执行客体：随迁子女及其家庭与城市学生及其家庭的差异性显著

随迁子女家长的职业、受教育程度、家庭教育等因素对孩子平等接受义务教育造成许多问题。父母职业不稳定、流动性强，导致子女经常转学，没有稳定的教学环境；父母收入较差、社会地位低，导致家庭教育的物质条件较差，权威性不高，同时子女的心理也容易受到伤害；父母的文化层次较低，导致在面对城市的各种政策、规章、制度时往往手足无措，不知该如何应对。作为政策执行客体——随迁子女及其家庭，与城市子女及其家庭的差异性显著。在国家和社会更多关注随迁子女受教育机会的同时，需要关注的还有他们受教育的过程。

2.5 政策执行监督：政策监督机制缺位和相关办法不完善

国家在随迁子女的教育政策中缺乏政策执行监督的相关内容，对于政策的执行和各职能部门由谁来监督没有明确的规定，直接影响了该项政策的强制力和约束力。同时，进城务工农民随迁子女教育工作还没有被纳入各级政府及其相关部门的绩效评估体系，导致政策执行主体缺乏主动性和积极性。大部分地区没有把解决随迁子女教育问题纳入接纳随迁子女的公办学校的评估体系，对于学校、非政府组织和个人都缺乏相应的激励机制。

[1]马晓燕.关于教育公平的现实选择之我见[J].教育与经济,2000(2):31-33.

[2]高扬.为什么说教育公平是社会公平的重要基础[J].求知,2008(3):33-34.

[3]周佳.教育政策执行研究——以进城就业农民工子女义务教育政策执行为例[M].北京:教育科学出版社,2007.

[4]朱晓斌.流动人口子女义务教育政策的价值分析[J].教育评论,2003(2):16-19.

[5]吴新慧,刘成斌.出路与保障——农民工子女教育的国家政策[J].中国青年研究,2007(7):19-21.

[6]杨颖秀.农民工子女就学政策的十年演进及重大转变[J].东北师大学报：哲学社会科学版.2007(6):147-151.

[7]沈小革，周国强.流动人口子女教育公平问题研究[M].北京:群众出版社,2006.

[8]中国进城务工农民子女教育研究及数据库建设课题组.中国进城务工农民子女教育研究[M].北京:教育科学出版社,2010.

G521

A

1674-1104(2012)04-0047-03

2012-05-17

池州学院引进研究生科研启动项目（2010RC055）。

汪恭敬（1982—），男，安徽安庆人，池州学院资源环境与旅游系教师，硕士，主要从事教育社会学研究。

[责任编辑：韩志才]