我国政府购买服务的现状分析及对策探讨

■张丽君

近年来，随着经济社会的发展和政府职能的转变，国内部分城市开始试点政府服务外包。从内容上看，政府服务外包具体包括机关后勤性服务外包、行政工作相关技术服务外包和公共服务外包。在政府服务外包中，政府购买服务是政府服务外包中最具典型和代表性的形式。从实施效果看，各试点地方取得了积极成效，促进了政府职能转变、提高了服务效能、节约了财政资金，但也存在一定的问题和不足，需要进一步改进工作。

一、当前国内部分城市政府购买服务的情况

（一）上海浦东购买教育服务

上海浦东新区辖区内的教育，与上海市中心区相比，处于落后地位，就自身而言，城区教育和城郊教育也存在明显的不均衡性。针对教育现状和群众需求，上海浦东新区采取“委托管理”方式将公办学校交由民办教育管理机构管理，以契约形式明确双方责任。受托的民办教育管理机构对公办学校进行管理，政府教育主管部门组织对学校的办学质量进行监控和评估。作为报酬，受托的民办教育管理机构可从拨付的经费（不包括基建费、校舍维修等专项经费）中提取不超过7%的管理费。上海浦东教育“委托管理”机制取得了“三赢”效果：政府实现了资源配置机制创新,在不增加财政投入的情况下，提高了管理服务水平;培育和支持了非营利的专业机构;提高了现有学校的办学水平和质量，满足了群众需求。

（二）北京市购买扶老助残等公益服务

近年来，北京市朝阳区政府，通过媒体向社会组织发布购买服务项目的信息，公开征集社会组织服务项目，并由区社会办联合专业机构与专家组成评审工作组，制定项目征集原则和评选指标，确定购买项目。2011年，经专家组审核，最终确定59个服务项目从社会组织购买，这些项目涵盖了扶老助残、志愿公益、社会管理等诸多方面，其中尤以对弱势群体的关怀服务为主，覆盖了19个街乡社区。政府通过购买社会组织服务，促进了社会组织的发展，推动了社会组织进入社区，同时，社会组织发挥其专业性和灵活性特点，满足了公众个性化服务需求。

（三）宁波、广州购买养老服务

宁波市海曙区从2005年起，在全区65个社区中推广“政府购买服务”的养老服务模式，该项目实行“政府扶持、非营利组织运作、社会参与”的机制。“政府扶持”是指区政府将购买服务的开支列入年度财政预算；“非营利组织运作”是指非营利性组织负责项目运作，承担审定服务对象，确定服务内容，培训服务人员，检查和监督服务质量等工作；“社会参与”是指整合和利用社会资源，积极推行个人购买服务、企业认购服务以及社会认养服务等，同时积极开展社会动员，招募义工来提供服务。海曙区政府购买居家养老服务的探索与实践取得了良好的社会效益和经济效益。它不仅满足了老年人的多样化需求，发展了社会组织，改善了社区服务功能，帮扶了困难群体就业；更重要的是，减轻了政府的财政压力，提高了公共服务能力。

2007年开始，广州市在荔湾区、海珠区开始“居家养老”政府购买服务试点。通过政府与社会组织签订契约，由原来财政划拨经费，转变为政府按需购买服务。政府购买服务模式的推行，标志着“政府购买、民间运作”为特征的社会工作机制开始探索建立。2009年，社会工作试点扩展到广州其他区市。

（四）深圳市购买清洁劳务服务

从1999年开始，深圳市罗湖区从环卫清扫外包入手，较早开始了政府购买公共服务方面的探索。以签约方式，按一定的单价将部分道路清扫工作外包给社会公司。通过实施公共服务外包，取得了明显的经济效益：由环卫部门自扫道路的成本为每平方米17.8元，而承包给社会公司的成本为每平方米3.6元。目前，深圳市政府购买服务的范围扩大到园林、绿化、环保、医院、学校、公用事业和城管等。

（五）潍坊市购买社区卫生服务

适应深化医药卫生体制改革的需要，潍坊市开始实施政府购买社区卫生服务的试点。潍坊市择优确定社区卫生服务中心和服务站，居民可以享受其提供的十大类公共卫生服务。费用全部由政府支付，按年均10元的标准进行购买。通过实施政府购买服务，财政投入效率大大提高，形成群众、政府和机构三方受益的局面。

（六）佛山禅城区购买培训成果

为提高工人技能，佛山市禅城区采取政府出资购买培训成果方式，委托社会中介机构开办培训班，为市民提供培训服务，取得了良好的效益。

另外还有烟台市芝罘区在家养老、医疗卫生、教育培训等方面进行了政府购买服务试点；泰州市海陵区将审计工作纳入政府购买服务范围；无锡市将结核病防治纳入政府购买服务范围等优秀做法。

二、政府购买服务工作的成效

各地进行政府购买服务试点，取得了积极成效，形成了多方受益的局面。

（一）促进了政府职能转变

市场经济要求政府实现由全能型政府向有限责任政府、由发展型政府向服务型政府两个转变。政府购买服务，将原本由政府提供的服务转交社会组织来完成，提高了服务的供给效率，满足了社会的要求，同时推动了行政管理体制改革。如上海浦东新区采取的委托管理方式，一定程度上让教育行政管理部门从具体事务中解脱出来，腾出更多的精力用于加强行业管理，进而提高了教育主管部门的管理水平。

（二）降低了行政成本

随着经济社会发展，政府工作量倍增，许多机关满负荷甚至超负荷运转，为更好满足工作需要，多数部门提出了增加机构和人员编制的要求。通过政府购买服务，改变政府自办服务的模式，改变政府部门做一件事就要设立相应组织机构、养一批人的习惯，这在一定程度上阻止了行政事业单位人员的增加。政府购买服务，节约了财政资金，比如深圳购买清扫服务成本，不足环卫部门成本的四分之一。

（三）取得了良好的社会效益

在政府购买服务过程中，引入竞争机制，明确政府和受托社会组织的责任，进一步提高了服务质量。比如，上海浦东新区委托管理机制，采取“管、办、评”模式，增强了受托方的责任意识，推动了城郊教育发展。潍坊市在购买医疗服务过程中，运用竞争机制，促使10分钟就医圈内的公立和私营卫生机构不断提高服务质量，使居民享受到了便捷、优质的服务。宁波、广州购买养老服务，满足了老年人的需求。

（四）促进了服务业发展

政府购买服务带有明显的政策导向性，促进了社会服务业的发展，社会服务业的发展，产生了税收效益。比如，将服务外包交由社会组织，特别是经营性组织，使原来政府自办模式下的免税服务变成应税劳务，带动了税收增长，推动了财政增收。

三、政府购买公共服务将产生的问题

尽管各地政府购买服务试点工作取得了一定成效，但因该项工作处于起步阶段，还存在一些问题。

(一)购买规模较小，购买力度不够

政府购买服务是提高政府服务效率，节约成本的有效途径，但多数地方在公共服务的提供上存在着思维惯性，还习惯于事无巨细地包揽和政府事权范围的不断扩张，加上政府行政成本与绩效量化不明确，因此，多数地方政府购买服务的领域多局限于机关后勤性服务、行政工作相关技术服务和部分公共服务。呈现出购买范围较小，仅限于部分服务项目；购买规模较小；购买方式单一等特点。

(二)提供服务的主体薄弱，缺乏竞争力

政府购买的公共服务属于履行社会职能的责任范畴，多委托非营利性组织提供，而我国现阶段不少非营利性组织发育不健全，缺乏成熟的运作能力和可靠的竞争力，使得政府选择的面不够宽，甚至只能选择某一非营利性组织，长期下去会形成垄断，因缺乏竞争影响提供服务的质量。

(三)制度不健全，需要不断完善

现阶段，多数政府购买服务处于探索阶段，加上政府观念尚未完全转变，很多试点的地方没有制定完整的程序，没有制定总体规划和政府购买服务项目目录，没有建立购买服务的评价标准。部分地方制定了指导性意见，但指导性和可操作性不强。缺乏淘汰机制，若受委托的一方提供的服务达不到标准，如何使其退出后顺利补位，成为政府购买服务工作中必须完善的制度，否则就会影响政府购买服务工作的开展。

(四)缺失监管，个别政府购买服务遭遇失败

近年来，各地的政府购买服务试点工作尽管面临阻力，因各地积极推进，总体进展顺利。但个别地方因制度设计等原因，影响了试点效果。如佛山市禅城区有关部门曾经尝试把环卫工作交给广州一家公司负责,因缺少约束机制、监管不到位等原因，企业提供的服务远远达不到要求,最终不得不作罢。

四、对策建议

政府购买服务，作为一种服务供给新方式，不仅减轻财政压力，提高公共服务效率，而且推动服务业发展。国内部分城市的试点和探索，也证明了该种模式的优越性。为进一步发挥政府购买服务机制的作用，现就进一步做好政府购买服务工作提出如下对策建议：

（一）适时适度扩大政府购买服务的范围和规模

从接受服务的对象来看，政府购买的服务可以分为直接用于政府工作的服务和直接用于社会大众的服务。前者包括机关后勤性服务和行政工作相关技术服务；后者包括应由政府供给的公共服务。从降低行政成本、节约财政支出的目的出发，对机关后勤性服务，包括机关保洁、车队服务等，原则上采取政府购买服务的方式；对行政工作相关技术服务，除涉及国家秘密以外，尽可能采取政府购买服务的方式。对于应由政府供给的公共服务，因受多种客观因素影响，并非都适合购买。因此，应对政府购买公共服务的内容进行定性分析，对能够购买的服务，在条件成熟时纳入购买范围。具体而言，可以将教育、医疗卫生、环卫、园林、法律咨询、审计等逐步纳入到政府购买公共服务范围之中。

（二）建立健全政府购买服务制度体系

规范完善的制度是确保政府购买服务顺利进行和取得成效的保障，应建立招标选拔机制、运作跟踪机制、绩效评估机制、淘汰退出机制等一套完整的制度体系。建立招标选拔机制，采取竞标方式确定提供服务对象，并与之签订购买服务合同，明确双方的权利义务和责任；建立运作跟踪机制，实施过程监督，发挥受益群体的监督作用，增强服务提供者的责任心；建立绩效评估机制，明确服务标准，重点从服务质量和公众收益成效等方面，对政府购买服务进行考核，进一步提高所购服务质量；建立淘汰退出机制，对因服务质量不达标的服务提供者予以淘汰，并由补给保障机制，实现迅速、有效补位，确保政府购买服务工作的有效运转。

（三）以政府购买服务方式对支持经济发展专项资金进行市场化运作

从资金运作方式上看，政府购买服务是财政资金市场化运作的一种有效方式。对支持经济发展专项资金，将专项资金中使用效益不高的单纯奖励资金，改变资金投向，用于支持科技研发孵化中心、公共中试平台和开放性实验室建设，低费用或免费向企业开放，变原先少数企业受益为多数企业受益。比如，通过完善科技孵化器功能，为更多企业提供物理空间和基础设施，促进科研成果向生产转化，推动高新技术产业发展；建立公共中试平台，为相关产业特别是中小企业提供产品中试、检验设备共享服务等，推动有关产业发展；建立开放性实验室，实现研发资源共享，改善企业特别是中小企业研发条件，通过提高企业研发能力促进企业乃至整个产业的竞争力。比如，支持会展业专项资金，按照先行培育、逐步退出的原则逐步推进市场化运作。依托既有的优势，重点培育品牌会展，待品牌会展在行业影响力增大、对企业吸引力增大、具有一定盈利能力，形成良性循环后，政府退出并将多年来培育形成的品牌产权委托给会展公司，不再予以财政资金支持，由会展公司进行独立化运作。