会计师事务所分类监管问题研究：以湖北省黄冈市会计管理工作为例

■廖春玲

对会计师事务所实施分类管理。既是一种行政手段，又是一种政策支持，更是一种经过检验正在推广的行业监督管理策略。在2009年末，中注协相关负责人表示我国会计行业将探索建立事务所分级分类监管制。2010年6月1日，财政部监督检查局发布了《关于进一步加强注册会计师行业行政监督工作的意见》（财监【2010】50 号），明确“建立会计师事务所综合分析评价和分类监督制度”。会计师事务所的分级分类监督管理为会计师事务所规范管理、提高执业质量指明了方向，明确了目标。会计师事务所分类管理办法，将成为完善注册会计师行业监管的一项重要措施，也是推进行业整体发展以及事务所本身长久健康可持续发展的一项重要措施。会计师事务所实施分类管理，既是一种行政手段，又是一种政策支持，更是一种经过检验正在推广的行业监督管理策略。

所谓会计师事务所的分类监督管理是指会计师事务所按照对会计师事务所的诚信建设、综合管理、职业质量等实际情况逐项自评打分，作出自我评价，并填报自评考核表，得到一个综合评价的分数，即是“成绩”，会计师协会进行复核和实地检查。根据这个 “成绩”，将各会计师事务所分成不同的类别，再针对不同的类别会计师事务所采取不同的管理方法的一种新型管理理念。以黄冈市为例，黄冈注册会计师管理中心应对全市会计师事务所进行考核评定，其中分A类，B类，C类，D类四级。考核评定后公布评定结果，让公众和客户得到了解，并分别实施不同的管理措施。分类管理考核实行百分制，得分90分及以上的事务所纳入A类管理，75分至90分的事务所纳入B类管理，60分至75分的事务所纳入C类管理，60分以下的事务所纳入D类管理。在划分的时间安排上，一年一划分或两年、三年一划分均可以。针对不同类的事务所，分别给予不同的支持政策，统筹推进各类型事务所协调发展，公平竞争，在引导社会各界在选聘事务所时，优先选择与该业务相匹配等级的会计师事务所，推进社会资源向优质事务所“靠拢”。同时要加强对评分过程的控制，保证评分结果的权威性；在稳步推进中逐步完善评价工作。

一、会计师事务所分类管理的现状

以黄冈市为例分析会计师事务所管理现状，黄冈目前有11家会计师事务所，从黄冈注册会计师事务所分布的地域看，黄州城区2家，麻城市2家（其中湖北三德是省托管单位），此外除黄梅县外，其他每个县市区1家。地域限制相当严重，业务比较单纯，收入结构单一，从业人员规模不大，无论是行政上的监管还是业务上的监管均很单纯。黄冈市注册会计师行业的发展，经历了从国有到民办、从铁饭碗到脱钩改制的风风雨雨，其现状及发展前景如何，这是每个关心事务所及行业发展的人士、特别是在黄冈市执业的每个注册会计师和会计师事务所都十分关注的。黄冈市注册会计师行业运用会计师事务所分类管理办法，通过分级分类监督管理，对事务所加强监管力度，营造良好的公平竞争环境，势在必行，特别是黄冈的主任注册会计师们要进一步解放思想，以共同目标和发展大局为重，正确处理好当前与长远、个体与全体的关系，以博大的胸襟，全新的面貌迎接这次前所未有的挑战和机遇。

二、会计师事务所分类管理的必要性

（一）分类监管是行业发展机遇的需要

黄冈市会计师事务所为了做强做大“走出去”、做精做专“亮起来”，已经在注册会计师行业中行动起来，在改善执业环境、加强党建工作、开拓新型业务、强化质量监管、倡导事务所文化建设等各方面都制定了相关措施，政府也加大了政策扶持力度。分类监管是行业监管的一种方式，既然有分类，那么必然有差别，这种差别体现在对不同类别的事务所在支持的力度、时间的先后、服务的方式、奖励的办法等多个方面。做得好的事务所必然会得到更多的关注、支持和政策扶持。

（二）分类管理是一种倾向性扶持手段

黄冈市会计师事务所采取分类管理的措施，要有倾向地扶持一些值得扶持的事务所，使之逐步做强做大，先是能够有能力完成市内的一些新型业务的审计工作，然后发展壮大，使之具有走出去的实力，在全国乃至世界范围内争得一席之地。

（三）分类管理是一种管理策略的选择

在管理上，分类管理是一种“抓大放小”、“扶强持弱”的管理策略，对会计师事务所实施分类管理就是对不同类型的事务所实施不同的管理办法，从而达到效果好、效率优的管理目标。黄冈市由于市场经济发展起步相对较晚，注册会计师行业的业务量不是很大，但随着黄冈市经济的迅速崛起，业务量将会成倍的增加，注册会计师作为市场经济的“基础设施”和“晴雨表”，政府必然会选择扶持几个值得依赖，有实力的事务所为黄冈经济的发展提供又好又快的服务，并给予这类事务所大力支持。以县域为基础的黄冈会计师事务所的生存条件将发生重大变化，而这种变化也使一部分事务所脱颖而出。

（四）分类监管制度建设迫在眉睫

质量建设和监管工作是实现注册会计师行业发展的基础和保障,然而在近几年的会计师事务所执业质量检查过程中，都存在无论抽查到哪些所，无论规模大小、业务多少、组织管理制度如何,统一用一个标准要求来衡量。这样平均分配监管资源,既不能突出监管重点,又会造成监管资源不足、分配不合理或浪费,无法及时、有效地对违法违规行为作出反应。因此,进一步加强对会计师事务所执业质量的监督、管理,探索建立事务所执业质量综合评价与分类监管制度迫在眉睫。

三、会计师事务所分类管理办法

事务所规模越大，服务能力越强，其所能承接业务的范围越大，收入越高，发展越快。黄冈注册会计师事务所实行分类管理，对复合型事务所，要加大扶持力度，为其做强做大创造条件，提高其在整个注册会计师行业的竞争能力。对于目前不具备复合型事务所发展基础的会计师事务所，鼓励其做精做专做优，加强行业监管，促进其执业质量，提高其服务能力。在具备条件的情况下，鼓励其纵向合并或横向合并，并给予一定的政策支持，逐步做强做大。如何充分发挥会计师事务所分级分类监督管理的积极作用，笔者认为，在实际操作过程中要做到一个“融合”，三个“有利于”和四个“必须”。

（一）实行会计师事务所分类管理应当将行业监管成果融合到分类管理中来

目前，为提高会计师事务所审计质量，在加强对“经济警察”的诚信建设，降低执业风险，提高行业监管水平等方面均取得了明显成效，但是中国的注会行业还存在诸多的问题，只有把这些行业监管成果转换和融合到分类管理中来才能满足我们国家、社会公众以及市场经济迅猛发展对注册会计师行业的需求，才能让会计事务所自律和监管达到一定高度。

（二）实行会计师事务所分类管理应当要有利于中国注册会计师行业发展战略

当下，国内事务所要在竞争激烈的市场中取得成功，必须积极开展市场营销，不能只开展单纯的审计业务，还应拓宽业务范围，培养新的业务收入增长点，实行多样化经营战略。抢滩咨询市场已成为世界注册会计师行业新一轮竞争的焦点，我国注册会计师行业应当顺势而为。学习国际先进的会计服务业技术和经验，加速实现执业和管理水平国际化。通过会计师事务所分级分类监督管理，使会计师事务所层层分类拔尖，对拔尖类事务所提高其国际认可度，从而增强中国会计师事务所在国内和国际市场的竞争力。

（三）实行会计师事务所分类管理应当要有利于会计师事务所在差异化的市场中进行自身定位，从而形成全国统一有序的竞争市场

准确的市场定位是事务所生存和发展的基础与起点。随着我国会计师事务所行业改革的不断深入，在行业监管工作中出现了一些新情况、新问题，一是忽视了事务所之间的差异性，不同事务所的执业质量和内控制度差异很大，这意味着不同事务所的监管难度各不相同。应该针对审计行业的特点，对会计师事务所的特色差异、差别化的服务等差别化进行差异化的审计服务，通过会计师事务所分级分类监督管理办法，使各会计师事务所不搞恶性竞争，而是靠质量和实力以及特色赢得市场。各类会计师事务所才会根据自身的特点，自身的专业特长，形成自己的核心竞争力，在差异化市场中立足。

（四）实行会计师事务所分类管理应当要有利于促进会计师事务所树立品牌意识

会计事务所的品牌对于会计事务所的生存和发展具有重要的影响，好的品牌是事务所拥有的一笔巨大的无形资产，能够给其带来良好的社会形象和很高的经济收益。会计师事务所为了生存发展必须转换思路，应该在原有传统而成熟的产品基础上，拓展一些新的服务品种的同时增强品牌意识，强势的品牌不仅使事务所发展成为受人尊敬的卓越专业服务机构，也会带来高额的溢价收入。意识到事务所品牌的巨大作用后，就应该在品牌建设上下工夫。品牌意味着特色差异、高质量、优质的服务等。通过建立会计师事务所分级分类监督管理体系，将有力地推进会计师事务所树立风险意识，品牌意识。建立完善的风险评估、预警、监测和防范机制，从而形成自身的品牌，因为一个知名企业更希望找一个和他们品牌对等的服务机构来做，这样才能不影响他们的品牌形象。黄冈会计师事务所要明确市场定位，开展专业化业务，在精专优上下工夫，创个性化服务，树事务所形象，提升事务所价值，打造服务品牌。

（五）实行会计师事务所分类管理必须要通过行业普及，使广大从业人员认识到分类管理对于行业整体发展以及事务所本身的长久发展的积极作用

财政部《关于加快发展我国注册会计师行业的若干意见》提出“坚持统筹兼顾，加强分类指导”，要求对大型、中型和小型会计师事务所采取不同的政策鼓励措施，由此可见，实行分类管理办法，是加强事务所监督管理的有益探索。会计师事务所也许开始有些不认同，认为有些麻烦，但通过行业普及可以认识到分类管理的积极作用：一是使各会计师事务所的自我评价有了可以具体参照和衡量的标准，明确努力的目标；二是从树立良好的社会形象和增加业务来源两个方面，都对会计师事务所起到了较好的激励作用；三是有利于找准目标，集中有限的监管资源重点管理，进一步提高监管效能。

（六）实行会计师事务所分类管理必须以“诚信受益、失信受惩”为核心

对纳入A类管理的会计师事务所，采取一定形式予以公布，相对减少有关检查，优先向有关部门推荐政府购买服务的相关业务，在人才培养、培训方面给予重点扶持，适当给予奖励；对纳入B类管理的会计师事务所实施常规化的管理；对纳入C类管理的会计师事务所督促其限期整改考核中发现的问题，及时报告整改情况，并适当加强相关检查；对纳入D类管理的会计师事务所，在业内通报其存在的问题，并记入诚信档案，列作重点监管对象，加强日常检查和专项检查，强化对主任会计师及其有关人员的职业道德教育，甚至停业、重罚直至取消资格等。推进分级分类管理，会计师事务所在实现做大做强的同时，更加注重质的积累，向着优质发展目标迈进。黄冈会计师事务所要结合黄冈特色，根据自身的条件和优势，明确市场定位，让两到三家事务所做强做大，成为复合型会计师事务所，起引领作用，其他会计师事务所可以在做精做专做优上下工夫，以高质量和超价值的服务，在市场上占有自己应有的份额，以适应黄冈经济发展的需要。

（七）分类管理必须有“力度到位持之以恒”的政策

万事开头难，只要有组织保证的工作才能落到实处，分类管理标准（可以由行业内议定标准报监管部门审批形成）及评价工作很具体，需要花费大量的时间来建立这个体系，若短期使用则完全达不到上述目标，相反还会给事务所带来更多的劳师动众和反感。

(八)分类管理必须实行综合考评，根据考评结果进行评价定级

在实际操作中可以采取自评和公开评价相结合的方式。一是自评。对会计师事务所的考核内容可分为四至五个大类、几个小类、若干个具体项目和N个涉及事项的细目。各会计师事务所每年首先结合各自实际情况，对照考核内容及标准，逐项自评打分，作出自我评价，并填报自评考核表，上报注协。二是公开评价。由注册会计师协会（按地市级注管中心为单元较适当）结合会计师事务所执业质量的行业自律检查等工作的开展，组织工作组进行检查考核，作出初步评审结论，对初步评审情况运用行政手段在区域内相关部门进行公开诚信评价，可以借鉴政府对部门监管进行“十佳三差”的方法进行或与政府部门评价同步实施评价，有利于扩大影响，引起社会公认。三是综合评价。根据公开评价结果结合初评进行确定或调整管理类别。这种方法和管理每年进行或两年、三年一划分。

此举对于会计事务所本身来说，一方面可以对做得出色的会计师事务所起到激励作用，使各会计师事务所的自我评价有了可以具体参照衡量的标准，明确了努力的目标，同时也能鞭策做得不够好的在事务所，让他们看到自己与其他事务所的差距，以及差距产生的具体的原因，加快其内部的管理机构的完善和发展，在此过程的基础上，事务所就能逐步从小到大，从弱到强，从杂到专形成质的转变，不断地向优秀的事务所看齐。这样，优秀的事务所不断地创新，进而提升自己，其他的事务所不断的追逐，距离不断地缩小，达到共同进步。

而此举对于政府来说，有利于找准目标，集中有限的监管资源重点加强对内部管理薄弱、执业质量问题较多且比较严重的会计师事务所的监管工作，进一步提高监管效能，在一定程度上也减少了一些不必要的程序，使监督工作有了一定的针对性，可以有效配置监督资源。同时，也规范了会计师事务所的操作程序，也避免了因为监督不到位所引起的不必要的失误。

换言之，对会计师事务所的分类管理，能使会计师事务所随时做到自身与外界比较，也能使自身与之前的综合评价等级进行比较，这样既有横向的比较，也有纵向的比较，促进事务所从外到里的提升与发展。

另外，该政策还存在一定不足之处。该政策能够促进各会计师事务所同行间的比较和竞争，能够促进会计师事务所做的更强、更专、更大，同时能够规范会计师事务的管理。但是从另一方面看，会计师事务所一旦综合测评不好，就可能会导致一蹶不振。而优秀的会计师事务所，因为监管的力度减轻，可能会出现浑水摸鱼的事情，所以需要政府准确把握好这个度，保持天平的时刻平衡。