浅议中央企业资金管理

河南科技学院 孙居文

一、引言

2012年2月7日，中石化销售有限公司参股的中石化四川销售有限公司（以下简称四川中石化）被人实名举报，举报称四川中石化利用高利放贷抢夺借款企业四川金鑫房地产开发有限公司（以下简称金鑫公司）的股权，四川中石化被卷入了高利放贷的漩涡，站在了舆论监督和政府监管的风口浪尖上。事件刚处于爆发的初期，金鑫公司一方称是放高利贷，而四川中石化则辟谣说是房地产投资。在事情定性之前我们不可妄作结论，但可以从其中看出一些端倪：相关人士提供信息称四川中石化挪用成品油销售款和银行贷款用于发放高利贷，总共有6 家房地产企业拿到四川中石化的贷款，年利率为36%，高额利息只有少部分用来入账，其他都通过划入“小金库”的方式被相关利益方私分了。最让人无法理解的是，金鑫公司的股权被黄波（四川中石化投资处副处长）划到了自己名下，即使在承认这部分贷款属于投资的前提下，我们也无法想象公司的投资行为最后却让利益归于个人所属。

尽管四川中石化高利贷事件需要在相应监管部门的取证调查后才能昭白天下，但这一事件反映了中央企业资金管理上存在化公为私的问题。国有企业是我国国民经济的重要支柱，对国民生产总值的贡献率占有相当大的一部分比重，而中央企业又是国有企业中的主力军，因此加强中央企业的资金管理工作，防止中央企业利益的流失是极为重要的，正如《问政》有云：“政在去私，私不去则公道亡。”近期，国务院国有资产监督管理委员会发布了 《加强中央企业有关业务管理防治“小金库”的若干规定》以及《关于加强中央企业特殊资金（资产）管理的通知》两个文件，要求中央企业构建防止“小金库”的长效机制，同时还要建立特殊资金（资产）管理报告制度，加强对特殊资金（资产）的管理。这是国务院国资委首次对中央企业“小金库”和特殊资金（资产）的管理提出明文要求，反映了国务院国资委对中央企业资金安全的关注，长期受到质疑的中央企业“小金库”和“特殊资金（资产）”问题将有望得到解决。本文也试图从这两个方面来谈谈中央企业的资金管理工作。

二、中央企业“小金库”形成原因及防治对策分析

（一）“小金库”概念的界定。我国对“小金库”大范围的治理主要有三次，随着经济的发展，关于“小金库”概念的界定也有所区别。第一次是在1989年，国务院下发了《关于清理检查‘小金库’的通知》，将其定义为“侵占、截留国家和单位的收入，化大公为小公，化公为私，未列入本单位财会部门收支，私存私放的各项资金”；第二次大规模的治理是在1995年，党中央和国务院批转了《关于清理检查‘小金库’意见的通知》，将“小金库”定义为“违反国家财经法规及其他有关规定，侵占、截留国家和单位收入，未列入本单位财务会计部门账内或未纳入预算管理，私存私放的各项资金”；第三次是在2009年，将“小金库”的概念界定为“违反法律法规及其他有关规定，应列入而未列入符合规定的单位账簿的各项资金(含有价证券) 及其形成的资产”。除了实务界关于“小金库”的规定外，还有学者从财务角度探讨了“小金库”的定义。金珧汉（2011）认为，“小金库”表现为主体资金的体外循环，实际上是资金运作过程中的某一个环节出现了漏洞，使得财务管理体系失效了。此外，有些学者还通过“账外账”和“小金库”之间的关系分析来界定“小金库”的概念，如李永涛（2003）认为“小金库”不等于“账外账”，二者没有任何的交集，是两种完全不同的财政违规行为。

笔者则认为两者在逻辑上具有属种关系，“账外账”是泛指，具有属的概念，而“小金库”是它的一种表现形式，具有种的概念，是具有联系又有区别的财经违规行为。因此，笔者对“小金库”是这样认识的：它是“账外账”的一种表现形式，是单位及单位负责人为了私人利益，滥用职权、违反国家法规及其他相关规定而损害国家和单位的利益，通过侵占、截留国家和单位的收入以及虚列支出费用等方式而不列入本单位账簿核算的各项资金。

（二）中央企业“小金库”形成原因的分析

1.委托代理机制是“小金库”产生的制度基础。中央企业属于全民所有，出于提高资源配置效率的需要，国有资产监督管理委员会作为国有股权的代理人，委托中央企业经营者从事管理和经营活动。但由于国资委并不享有国有企业剩余索取权，就缺乏了对经营者形成有效产权约束的动力，实际上就造成了国有产权主体缺位的问题。此外，中央企业经营者是国有资产经营管理的直接执行者，对于中央企业的运行机制和财务状况有着更多的信息，这样也出现了委托代理机制下的信息不对称问题。于是，在委托代理机制的制度背景下，使得中央企业经营者的道德风险和逆向选择变为现实，具体表现为剥离国有资产形成“小金库”，从而谋取私利。

2.利益驱动是形成“小金库”的内在动力。中央企业的经营者代为行使控制权，同时也是存在着机会主义的理性经济人。利己心是理性经济人的本性，是其从事经济活动的动机。因此在经济发展的浪潮中，由于道德觉悟不高以及管理约束体制不健全，一些中央企业的经营者为了小团体或个人的私利，无视国家财经法规，指使财务人员设立“小金库”，列支一些不合理的开支，化公为私，中饱私囊。

3.内部控制制度不健全。健全的内部控制制度可以保证企业对法律法规的遵守、资产的安全和完整以及财务报告的真实可靠性。但有一些单位内部控制制度存在着很大的缺陷，如重要部门缺乏严格的制度约束，没有形成有效的权力制约；财务、采购部门分工不明确，不相容职位没有设置相互牵制的管理制度；没有严格遵守收支两条线的规定等等，这些不完善的内部控制制度难以起到有效的监督作用，为“小金库”的产生埋下了隐患。

4.现行法律法规缺乏威慑力。目前，对于“小金库”的认定依据主要是《中华人民共和国会计法》和《财政违法行为处分条例》，其中关于设立“小金库”的处罚还只处于行政处罚和经济处罚的层面上，没有刑事责任的规定。这就导致了设立“小金库”的处罚程度过轻，让违规者觉得违规成本过小，不具有威慑力，难以达到惩戒的目的。

（三）中央企业“小金库”的防治对策

1.加强宣传，培养防治小金库的人文环境。首先要使中央企业责任人在思想上认识到 “小金库” 的危害性，私设“小金库”会导致国有资产流失，滋生腐败以及严重扰乱社会经济秩序，这种行为不仅违反了企业规章制度，也违反了相关财经法规。其次要加强廉政教育，不断地引导企业责任人自我教育、自我约束和自我修正，断绝私设“小金库”的想法。

2.强化企业制度建设，加强企业日常业务管理，使得中央企业管理人员不能设立“小金库”。中央企业要不断完善企业内部控制制度，规范企业的财务管理和经营活动行为，从而从源头上斩断“小金库”的来源。中央企业可以从以下方面加强相关业务管理：完善内部薪酬管理体系，规范基层单位绩效薪酬分配，不得单独留存、二次分配或挪作他用；中央企业在合同金额外取得的赶工费也属于企业收入，应该加强这方面收入的管理，统一纳入收入核算，不得以个人或单位名义私自留存或用于直接发放给职工； 开展代扣代缴个人所得税等工作取得的手续费收入也应该纳入收入统一核算，不得私存私放，单独处理；建立健全的资产剥离制度，保证资产剥离的全过程得到有效的控制，形成的收益也应并入企业统一核算；强化各类会议费的管理，控制规模，压缩不必要的开支，规范报销单据，严禁虚构会议名目套取资金用作他用； 加强对中央企业各类辅助经营实体和各类社会团体的资产管理，这些单位收入不得私自留存，必须归于中央企业统一核算；规范废旧物资的处理工作，保证废旧物资处置及综合利用收入应当纳入企业账簿进行统一核算，不得账外留存；建立健全的现金账目，明确备用金的管理程序和报账期限，加强现金和备用金的管理。

3.畅通监管渠道，发动社会监督力量。“小金库”隐蔽性强，直接检查往往难以发现，因此内部知情者举报是一种非常有效的方法。中央企业要畅通监管渠道，建立健全的举报机制，指派专人负责举报登记和查处督办，对举报人实行重奖；此外还要严格执行保密制度，保护举报人的权益。

4.加大惩罚力度，严惩违纪行为。“小金库”屡禁不止，处罚过轻就是一个很重要的原因，因为相关法律对“小金库”的处理只限于行政和经济手段，部门高管私设“小金库”获得的收益要远远大于“小金库”被查处后付出的成本，部门高管有可能在权衡后选择设立“小金库”。因此要想防治“小金库”，应该加强惩处力度，对相关人员要严肃处理，按照程序先予以免职，再按照相关法律追究经济责任乃至刑事责任，使得中央企业管理人员不敢私设“小金库”。

三、中央企业特殊资金（资产）的管理

（一）特殊资金（资产）的界定。在2009—2011年开展的“小金库”专项治理工作过程中，国资委组织各中央企业将“小金库”治理与管理隐患排查相结合，对中央企业不属于“小金库”的范围但可能存在管理隐患的特殊资金（资产）一并进行了清理。国资委在《关于加强中央企业特殊资金（资产）管理的通知》文件中所称的特殊资金 （资产）主要包括代管资金和表外资产两大类。代管资金的范围包括职工互助基金、企业慈善基金会管理的资金、企业工会管理的资金、职工持股会管理资金、企业代管的社会保险资金、企业年金、住房公积金等企业虽然不具有所有权但是要承担资金安全管理责任的资金。表外资产并不是指企业人力资源、信誉以及品牌价值等无形资产，而是指由于部分中央企业的各种历史原因，一些不符合《企业会计准则》规定报表合并条件的资产，形成未纳入企业财务决算合并范围的资产。

（二）代管资金的管理。中央企业应该加强对代管资金的管理，确保资金的安全。首先应该从完善内部控制和规范业务流程开始着手，结合企业的实际情况和代管资金的具体特点，建立健全的代管资金内部控制制度：明确资金管理机构、岗位设置和职责、收入支出范围和标准、日常管理、投资运作、监督检查、损失责任追究的具体内容；规范资金筹集、支出和投资的决策、授权、审批、报告等环节的业务流程；规定资金支出的审批权限和程序； 规范代管资金的会计核算和财务管理，建立必要的经费审查制度，加强预算执行监督和控制。其次要严格收支管理，规范投资运作：代管资金的来源要合法，符合国家相关法律的规定和会计制度的要求；代管资金支出必须符合有关规定，不得超范围开支； 将代管资金账户及其收支纳入集团资金管理系统进行监控，加强对代管资金账户的统一监管、对资金收支的审查监督和资金流向的动态监控； 在国家规定的要求下开展投资活动，控制投资规模，防范投资风险；严格执行决策审批程序，实行专业化运作、规范化管理，确保投资效果；加强对投资项目的动态跟踪，及时掌握投资项目的风险变动状况，制定完善的应急止损措施。最后要加强审计监督，建立问责制度：定期进行内部审计或专项检查，关注收支规范性和投资经营的风险，检查内部控制的执行情况和业务操作的规范性，对管理失职行为建立问责制度。

（三）表外资产的管理。表外资产由于没有纳入企业财务决算合并范围，很容易造成管理隐患，因此中央企业应该采取有效措施，加强对表外资产的管理。对于因历史原因或政策原因等尚未确权的资产及权属存在瑕疵的资产，企业应当积极协调有关方面，采取有效措施尽快明确权属，符合条件的应当尽快纳入企业账内统一核算和管理； 对于暂时难以确权未纳入账内核算的，应当纳入企业统一的资产管理体系，建立健全资产管理台账，加强实物资产管理，防止国有资产流失。一经确权的表外资产及其投资形成的产权，应当按照相关规定办理产权登记等手续； 对于委托工会等内部机构管理的资产及其投资，应抓紧进行清理处置，并将清理处置收入及时纳入企业账内核算，一时难以清理处置的，也应建立健全管理台账，规范表外资产管理，落实管理责任。

中央企业是国有企业的主力军，在中国经济的发展中有着举足轻重的地位，中央企业的资金管理工作同时也是极其重要的，国资委近期两份通知也显示了对中央企业资金安全的关注以及管理工作的重视。本文在界定 “小金库” 的概念和分析其形成原因的基础上，有针对性地提出了加强宣传教育、强化制度建设、畅通监管渠道以及加大惩罚力度这四个防治“小金库”的举措。此外，本文也结合了国务院下发的《关于加强中央企业特殊资金（资产）管理的通知》这份文件，对中央企业特殊资金（资产）的管理工作进行了相应的分析和建议。

1.金珧汉.2011.防治“小金库”的关键在于实施资金运行全过程监管.财政监督,19。

2.李永涛.2003.“小金库”≠账外账.中州审计,7。

3.唐言亮、郑平.2011.“小金库”形成的经济学分析.经济研究导刊,33。

4.王石生.2011.关于“小金库”的成因、定义、表现形式、危害性及其对策的研讨综述.经济研究参考,18。