企业社会责任信息透明度与政府监管强度探讨——以康菲石油渤海湾油田溢油事故为例

中南财经政法大学 陈 磊 许家林

2011年6月4日康菲石油发现渤海油田溢油开始，直到7月6日该公司召开的第一次新闻发布会，才正式向社会有限地公布了事故信息，该溢油事件才走进公众视野。正是由于政府相关职能部门以及该事件的肇事主体对事故信息的迟迟不及时披露，才致使后来事故进一步恶化。有鉴于此，本文在对该案例过程简要回放，并剖析责任方事故处置不力原因的基础上，提出了政府要高度重视并及时公开事故信息，修订和完善与海洋环境污染相关的法律法规，并积极宣传环保的重要性以加强公民的环保意识等政策建议。

一、康菲石油渤海湾油田溢油事故概况

发生溢油事故的蓬莱19-3 油田，是中国海洋石油总公司与美国康菲石油中国公司在渤海海域合作勘探发现的我国最大的海上油气田。康菲石油渤海油田溢油事故的发生、发展和最后处置过程大致如下：

2011年6月4日，由康菲中国方作业者的蓬莱19-3 油田B 平台附近的海床出现原油渗漏；6月17日，该油田C 平台一口在钻井发生小型井涌，导致溢油发生。6月4日当天，国家海洋局北海分局接到康菲中国报告后立即责成其进行排查，但此后B、C 平台附近海域仍持续有油花溢出。直到7月6日，康菲中国才召开第一次新闻发布会，康菲中国总裁司徒瑞当时强调，此次事件与墨西哥湾漏油事故性质不同，并未发生油井爆炸，且无人员伤亡，泄漏量也远小于墨西哥湾事故。事故发生区域是在二三十米水深的浅海，能够迅速控制并回收油膜。

7月13日，国家海洋局决定停止蓬莱19-3 油田B、C 平台的油气生产作业活动，要求康菲中国采取一切有效措施彻底排查并切断溢油源，彻底消除再次发生溢油的风险（简称“两个彻底”）。7月20日和7月29日，国家海洋局先后两次责成康菲中国于8月31日前完成B 平台附近溢油源封堵、清理完毕C 平台泄漏的海底油污，并组织力量对已漂至岸滩的溢油进行回收清理。即8月31日是国家海洋局对康菲公司“两个彻底”通牒的最后期限。8月29日，康菲表示，溢油源已被永久封堵，所有活动的渗油点已得到控制，溢油不会对海岸造成实质性影响。不过，这一表态很快被否定，国家海洋局北海分局8月30日披露，在其24 小时监视监测溢油现场，并且多次下发通知要求和督促的情况下，康菲方面不得不从原来坚称已封堵溢油源到现在承认溢油点多发。康菲中国对此则表示，新发现的16 个溢油点中，12 个已不可见，并在首次被发现后再未出现渗油，当前只有4 个可见的渗油点，其中只有两个仍呈间歇性活动状态。另外，9月2日，记者搭乘中国海监15 船到达蓬莱19-3 油田溢油事故作业现场，发现在蓬莱19-3 油田B、C 作业平台附近海域的海面上仍有漂浮的油带膜，并有大量油花溢出。由此可见，康菲公司的溢油清理工作仍在进行，其8月29日表态的“两个彻底”实际上并没有完成。

8月31日当天，康菲中国向国家海洋局提交了一份厚达上千页的报告。9月2日，最终经七部委组成的溢油事故联合调查组一致审议通过，国家海洋局认定康菲公司在8月31日前没有完成 “两个彻底”——彻底排查溢油风险点、彻底封堵溢油源，并责令蓬莱19-3 油田全油田“三停”，即停注、停钻、停产。与此同时，国家海洋局将代表国家对康菲公司提出生态索赔。

截至2011年9月18日，国家海洋局发布17日对蓬莱19-3 油田溢油事故海洋环境监视监测结果，显示C 平台附近仍有油花溢出，白天时段观察到的油花最少时为每分钟40 个，最多时每分钟160 个，估算当日溢油量约为4.51 升。在蓬莱19-3 油田海域未发现油带，且当日也未进行海底油污清理作业。本次漏油污染面积至少5500 平方公里，其中劣四类海水海域面积累计约870 平方公里。由此可见，本次康菲石油渤海湾油田溢油事故累计造成5500 多平方公里海水污染，给渤海海洋生态和渔业生产造成严重影响。截至目前，这种影响仍未有效地消除。

二、康菲石油渤海湾油田溢油事故处置不力的原因分析

自2011年6月4日渤海湾溢油事故发生至2011年9月18日的3 个多月内，国家海洋局约谈康菲方面8 次，传真30 份。但康菲中国仍没有完成国家海洋局“两个彻底”的要求，并一直将溢油称为“事件”而非“事故”，由此不难看出康菲对此次事故表现出傲慢与漠视的态度。康菲为何如此傲慢呢？ 对此，有关人士认为主要有以下三个方面的原因。

政府不够重视，态度不够坚决。虽然从6月4日开始，国家海洋局北海分局在接到康菲石油公司称发现海底溢油点，并在蓬莱19-3 油田海面发现少量油膜带的报告之后，随即便命令该公司展开自查。直到9月18日止，国家海洋局也曾约谈了康菲公司8 次，并传真了30 份有关对该事故的处置意见。但这些和2010年美国政府对发生在墨西哥湾“深水地平线”钻井平台爆炸引起漏油事件的处置力度相比还远远不够。2010年4月20日，位于墨西哥湾的“深水地平线”钻井平台发生爆炸并引发大火，钻井平台底部油井自4月24日起漏油不止。事发当天，奥巴马就命令内政部长对此事故展开详尽调查，要求在30 天内提交报告。美国国土安全部长随即宣布，漏油事件的影响已经不是英国石油公司及其承包商越洋钻探公司所能解决得了的，美国政府或将大规模介入。随后对责任方展开刑事与民事调查。当年6月初，漏油封堵成功。由此可见，美国政府对英国石油公司在墨西哥湾溢油事件的重视度之高、态度之坚决以及处理之及时。所以，康菲石油公司对渤海湾溢油事故处置的低效率可能与我国政府对此次事故处理的重视程度不够以及处理态度的不够坚决密切相关。

（一）法律不够健全，处罚不够力度。从法律层面上看，尽管我国有 《海洋环境保护法》（1999年修订，2000年4月1日起施行）和《侵权责任法》等都可以作为处置此次事故的重要依据，但我国缺乏像美国《油污法》 那样的专门为应对油污事件的事后赔偿法律。因此，应当承认，我国在海洋保护方面的法律法规还不够健全。另外，我国已有的相关法律对海洋污染的处罚力度还很不够，无法对污染主体构成强大的威慑作用。如按照我国《海洋环境保护法》的规定，国家海洋局只能对康菲中国施以最高20 万元的行政处罚。而美国政府对英国石油公司在墨西哥湾漏油事件发生不到两个月的时间里，就与英国石油公司达成共识，由英国石油公司创建一笔200 亿美元的基金，专门用于赔偿漏油事件的受害者，但200 亿美元的金额并不是赔付的上限。两者相比，很显然美国对污染主体的处罚力度要比我国大得多。这两个方面可能也是康菲石油公司对渤海湾溢油事故处理始终遮遮掩掩，避重就轻，甚至漠视的一个重要原因。

（二）环保意识不强烈，监督不到位。国家公民的环境保护意识强弱不同，那么他们对环境污染主体的监督力度就会存在很大差异。即如果一个国家公民的环境保护意识较强，那么他们对环境污染主体的监督力度就会比较大，反之亦然。因为美国公民的环保意识强烈，所以，他们的政府就会因担心民意而不得不去严格、迅速、强有力地监督环境污染者。相比而言，我国公民的环境保护意识还比较薄弱，因此，康菲就以为环境污染在中国没什么大不了的，许多瞒报污染事故曝光后，大多都是处罚不重，最后不了了之。这可能也是康菲石油公司对渤海湾溢油事故处置不力的重要原因之一。

三、启示与思考

如果一次事故的发生能让社会各界通过相对较低或可以承受的代价和成本，总结事故的深层原因，并吸取事故的教训，那么这个事故就不应简单地被视为纯粹的坏事。虽然康菲石油渤海湾溢油事故现在已经过去，但它给我们留下了如下的思考和启示。

(一) 政府要高度重视，并要及时公开信息。重大环境污染事件破坏性强、危害性大，轻者会影响某个区域的生态平衡，重者会影响一个国家的可持续发展，甚至还会威胁到全人类的生存环境，因此，各国政府都必须对此予以高度重视，且处理时要果断有力，任何的漠视和犹豫都可能会酿成更为严重的后果。重大环境污染事件一旦发生，政府相关部门和企业有义务及时准确地向社会和公众发布事件的详细信息，任何迟报、谎报和瞒报不仅无助于事情的解决，而且还会使事态因缺乏强有力的社会监督而进一步恶化。与近年来国内发生的大多数突发事件一样，渤海溢油事故的当事方——康菲和中海油，在事故发生的第一时间，想得更多的是如何减小影响，尽量将信息控制在极小的范围内。因此，当6月4日事故发生时，国家海洋局北海分局接到康菲中国的报告之后只是责成其进行排查，但此事件并没有在公众媒体上进行公开报道。但这样做毫无疑问将会给予同渤海湾有依存关系且又毫不知情的利益相关者（如渔民、养殖户等）带来更为惨重的损失。直到一个月后的7月6日，康菲中国召开第一次新闻发布会，才含糊其辞地向社会有限地公布了事故信息，到此时该事件才算真正走进大众视野。不仅如此，到9月为止已延续三个多月的事故处置时间里，康菲从未主动公布事故的最新进展，更未主动采取有效的处置措施。由此可见，负面信息的主动公开还远未成为相关监管部门和企业的自觉行为。要彻底改变目前这种对重大环境污染事件的污染责任人及其主管部门隐瞒不报或者迟报的局面，必须实施责任追究制度，让迟报、谎报和瞒报者承担有足够威慑力的法律责任。

(二) 修订和完善与海洋环境污染相关的法律法规。如前文所分析的那样，尽管我国有《海洋环境保护法》和《侵权责任法》等一些可以作为处置此次事故依据的相关法律，但由于这些法律和法规未及时随着社会环境的变化而修订和完善，从而致使现在发生的事故在相关法律和法规里根本无法找到合理的处理依据。如按照目前我国实施的《海洋环境保护法》的规定，国家海洋局只能对康菲中国施以最高20 万元的行政处罚，而显然这与它应该承担的责任远不匹配。由此可见，目前我国在海洋环境保护方面的法律法规还不够健全，已有的相关法律法规中很多条款也早已过时。要改变目前这种对重大环境污染者处罚的尴尬境地，首要的就是根据目前的现实状况，对那些已有相关法律法规的过时条款进行修订和完善。

另外，还可考虑像美国那样专门制定一部针对油污染处理的《油污法》。随着我国陆地石油资源供给的日趋紧张和海洋石油开采技术的不断进步，在我国能源需求不断增大的趋势下，海洋油气开发尤其是深海油气开发必然会成为我国石油开采的大势所趋。但海洋油气开发尤其是深海油气开发的环境风险很大，因为它需要更高水平的技术人员和高质量的设备。墨西哥湾漏油事件表明，即便是全球最发达的国家和技术最先进的石油开发公司，也不能完全保证可以规避环境污染的风险，更何况我国海洋油气开发的技术装备水平与国际相比还有不小的差距。为此，我国制定一部专门针对油污染处理的《油污法》就显得尤为必要。

总之，修订和完善与海洋环境污染相关的法律法规，重新制定一部专门针对海洋环境污染的法律，无论是从现在还是从将来看都是非常必要的。

(三) 积极宣传环保的重要性以加强公民的环保意识。任何一个政府都是广大公民的政府，它是受委托人——全体公民的委托去管理国家事务的执行组织。它不仅接受公民的授权去实施对国家事务的管理权，同时也要接受公民的监督，并负有向授权人——全体公民报告管理状况的义务。我国在经济总量不断增长的同时，资源耗费也在不断增加，环境污染问题也变得越来越突出。经济发展固然给人们带来了生活水平的提高，但同时人们也发现“蓝天白云少了，青山绿水少了”，能徜徉于蓝天白云和青山绿水之间成了人们的奢侈生活和美好梦想。保护生态环境当然也是政府管理的重要事务之一，不能够保护好生态环境就是政府的失职。如果政府以自然环境恶化为代价来换取暂时的经济更快速的发展，就是对委托人——全体公民的不负责任，这样的政府就需要公民更加强有力的监督。而公民对政府环境保护行为的监督又来自于其自身环境保护意识的强弱，如果一个国家的公民环境保护意识强，那么他们对政府环保行为的监督力度就大，政府就会迫于民众的监督压力去更好地行使环境保护监督职能。因此，必须积极宣传环境保护的重要性，从而加强公民的环保意识，有了强烈环保意识的公民的监督就一定能产生有效行使环保监督职能的政府，只有这样发展下去，政府才能主动把对环境保护的监督行为化为其自觉的行动。

冯巧根.2009.基于企业社会责任的管理会计框架重构.会计研究，8。