近三十年水库移民及其研究述评

2012-08-15李加福

重庆三峡学院学报 2012年2期

李加福

（兰州大学历史文化学院，甘肃兰州 730000）

截止2009年底，我国共修建各类水库87 151座，在防洪、发电、灌溉、供水等方面产生了巨大的综合效益，有力推动了国民经济发展。兴建水库同时会产生大量水库移民，为妥善安置移民和解决移民遗留问题，国家在不同时期出台了一系列政策和措施，研究者围绕着这些政策和措施展开了研究和探讨，成果丰硕，但我国水库移民和相关研究并不同步。本文就针对建国以来的移民以及近三十年水库移民研究做一评析，以期推动学术研究，服务水库移民实际工作。

一、不同时期的水库移民及其研究概况

笔者通过梳理相关论著，结合建国以来水库移民的政策、措施变化和法规制定历程，把水库移民以及研究分为五个阶段：

1.1950—1957年，新中国水库移民的起步时期。此时期处理水库移民问题较慎重，领导重视，政策明确。有关移民及赔偿问题的规定是新中国成立以来经国家批准最早的政策规定；移民可以自己通过亲友关系等寻找定居处和土地，并由政府发放适当的迁移补偿费；异地迁移时，由政府组织集体迁移，并尽可能做到不损害接受区群众利益。[1]由于当时各地均掌握部分公有耕地和荒地、荒坡，可以以土地互换为主安置农村移民。因而此时期移民人数和安置遗留问题不多，未形成社会问题。水库移民研究尚属空白。

2.1958—1978年，新中国水库移民的发展阶段，是严重受时代形势导向的时期，故也是建国以来水库移民遗留问题最多的时期。在“大跃进”、“三年自然灾害”、“文化大革命”中，“左”倾思想以及“重工程、轻移民”，“重搬迁、轻安置”，“重生产、轻生活”等思想观念存在，水库移民工作主要靠行政动员、政治命令方式进行，移民搬迁简单粗糙，移民贫困及次生贫困群体庞大，并被社会长期边缘化，形成如住房难、饮水难、用电难、上学难、就医难等社会问题，严重损害群众利益，移民上访、返迁、群体性事件不断。[2]但水库移民仍未引起当时学术界重视。

3.1979—1990年，实行开发性水库移民的阶段。十一届三中全会后，农村实行土地所有权和承包权分离，国家对土地和移民赔偿出台了一系列的政策措施。后随着移民人数大幅增加，土地、房屋财产等基础设施的赔偿额度需要提高，以及诸如返迁、上访等移民遗留问题日益严重，又客观上需要国家转换移民安置模式。1986年，国务院颁布《关于抓紧处理水库移民问题的通知》明确要求：水库移民实行开发性移民方针，并开始在三峡工程库区贯彻实施。全国范围内开始处理中央直属水库及地方水库移民遗留问题，并提高了新建水利水电工程移民安置补偿补助费标准。[3]此时，水库移民研究也开始稳步发展。研究内容集中于移民安置状况探讨，移民基本情况梳理，移民遗留问题处理，开发性移民补偿和安置，移民生产生活，经济社会发展及生态保护等问题。代表论文有王述奎的《关于三峡水库移民安置问题的商讨》，王衍的《丹江口水库移民工作问题初探》，刘兆伦的《关于水库移民安置问题的几点意见》，刘福祥的《三门峡水库移民遗留问题的处理》，康维明的《略论水库淹没移民的经济政策》，徐和森的《水库移民补助资金管理使用改革的经验》，傅秀堂的《移民安置与生态和环境保护可以耦合相容》。此时期研究人员多为水利或移民部门干部，研究方法较单一，内容简单，深度不够。

4.1991—1999年，我国水库移民法律法规的建设和完善阶段。1991年，国务院颁布《大中型水利水电工程建设征地和移民安置条例》，这是新中国首部针对水利水电工程建设征地和移民安置的专项法规，使水利水电工程建设走上依法征地、补偿和安置移民的道路，中国水库移民进入崭新的历史时期。[3]为适应三峡移民安置需要，1993年国务院颁布《长江三峡工程建设移民条例》（简称三峡条例）。此阶段，水库移民研究迈出坚实一步，研究内容主要是移民贫困、返迁以及安置出路等问题。如张绍山的《水库移民“次生贫困”及其对策初探》，黄朝禧的《水库库区贫困现象的特点及反贫困战略》，王茂福的《中国水库移民的返迁及原因》，高建国的《库区移民安置模式比较研究》，郝建忠的《工程移民安置效果评价的原则与方法》等。河海大学也顺应时代形势成立国内首家专门研究水库移民机构：中国水库移民研究中心。该时期水库移民研究针对性增强，问题意识凸显，研究队伍扩大，研究成果不少。

5.2000年以来，是贯彻落实科学发展观，坚持以人为本、走可持续发展道路和建设移民和谐社会的新阶段。为解决日益庞大的移民队伍带来的问题，2001年国务院颁布《长江三峡工程建设移民条例》（简称三峡新条例），重新界定三峡移民政策措施，更加人性化、科学化地移民搬迁和安置。2002年1月，《国务院办公厅转发水利部等部门<关于加快解决中央直属水库移民遗留问题的若干意见>的通知》中，决定用6年时间解决1985年以前投产的中央直属水库农村移民温饱问题。2006年7月，国务院颁布《国务院关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》，开始实施移民后期扶持。2006年9月，国务院颁布《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》，标志我国水库移民工作取得了历史性飞跃。我国水库移民研究也进入蓬勃发展时期，学者们主要探讨移民的社会适应性，移民社会整合，移民的社会保障及后期扶持问题。如缑元有的《论水库移民的社会适应性调整》，李华的《论三峡工程移民的社会融合与社会稳定》，陈阿江的《非志愿移民的社会整合研究》，陈绍军等的《移民社会保障体系探讨》，王晓娣等的《水库移民的后期扶持政策》等。此时期移民研究呈现出多角度、宽领域、深层次的研究趋向。

二、近三十年水库移民研究的主要内容

近三十年来，我国水库移民研究从无到有，研究对象从点到面，研究者从水利或移民干部转向专业研究人员，在此基础上研究内容更是涵盖丰富。本文从水库移民政策、移民的角色转换和社会整合、移民返迁、水库移民贫困及社会保障等四个方面来梳理近三十年来我国水库移民研究的主要内容。

（一）水库移民政策

我国水库移民政策根据国内政治经济形势发展不断完善，主要分为搬迁安置政策和后期扶持政策两大部分。[4]

傅秀堂等将建国以来水库移民安置政策分为三个阶段：第一阶段（1950—1977年）是探索阶段。因对安置工作的复杂性、艰巨性认识不足，没有统一的法规、完善的规划、合理的补偿标准。第二阶段（1978—2000年）是建立阶段。改革开放推动了农村生产力发展，特别是农村改革对解决老水库移民遗留问题提出了迫切要求。党和国家对移民问题高度重视，总结水库移民工作的经验教训，改变了补偿救济的传统做法，提出一系列移民安置的方针、政策与措施，水库移民工作发展到一个新阶段。第三阶段（2001年至今）是修订完善阶段。进入2000年后，随着经济发展和国力增强，原有移民政策已不适应新的发展需要，必须进行修改、补充。2001年国务院修订颁布《长江三峡工程建设移民条例》，2006年国务院修订颁布《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》。[5]

水库移民补偿作为水库移民搬迁安置政策的重要组成部分，是水库移民的关键性因素之一。梁福庆认为我国水库移民政策经历了以土地互换为主补偿，依靠行政手段低补偿，初步规范土地征用补偿，实施开发性移民，规范移民补偿，以人为本、建设移民和谐社会等六个阶段。他还指出移民补偿方式总体上可分为经济性补偿和政策性补偿两个基本类型。[3]一般来说，经济性补偿适合于计划经济体制，政策性补偿则更有利于计划经济体制向市场经济体制过渡。

针对水库移民补偿存在的问题，崔广平认为要创新移民补偿机制，补偿方式需多样化和灵活化，要涵盖科技补偿，增强移民发展素质，同时还要坚持移民补偿的公开化，采用专家咨询会、公开听证会等现代方式，促进领导决策的科学化、透明化和合理化。政府也要实行政策倾斜，扩大移民就业范围。加强水库移民补偿立法，以政府作为移民补偿法律关系的主体，以立法形式确定移民补偿方式多样化，以法律的形式规定给予库区经济结构调整特别优惠政策等。[6]

关于水库移民安置方式，有学者总结出主要有就近后靠，成建制的外迁安置，以城镇为依托集中安置，大农业的安置，分散插队安置和混合安置等六种模式。[7]一些地区根据自身特点，灵活采取了一些移民安置措施，如贵州省的“大分散、小集中”有土安置模式；江苏省大丰市“选购旧房安居，置换土地生产”的社区安置方式；长洲水利枢纽水库以淹没补偿和移民安置补偿费作为投资的“入股分红”安置方式，土地使用权入股的移民安置，以及集资入股方式的移民安置等。[8]-[12]

水库移民后期扶持政策是针对工程建设周期长、淹没土地面积大、移民人数多等特点，采取的一项帮助广大移民群众搬迁后恢复和提高生产生活水平的特殊政策。陈晓楠等指出后期扶持方式应由后期扶持政策实施方案（简称后扶方案）和大中型水库库区、移民安置区基础设施建设与经济发展规划（简称基础规划）两种构成，辅助期为20年。后扶方案分为现金直补到人、项目扶持到村或二者相结合等三种方式，主要用以解决移民个人或移民村群众生产生活中存在的突出问题。基础规划的主要任务是解决库区和移民安置区的长远发展问题。[13]张绍山认为应通过建立库区维护基金、库区建设基金、移民扶助金和移民后期的优惠政策等几个层面来推动移民后期扶持工作。[14]当然此政策也存在着后扶认识存偏差、扶持人口遇难题、直补方式生异化、资金运行有隐忧、管理体制不给力等问题，这需要从后扶理念、扶持方式、资金运行、移民参与、队伍建设等方面着手解决。[15]

20世纪80年代中期，中国转变思路，提出“开发性移民方针”，并开始在三峡库区进行实践，取得显著成效，不仅顺利按期完成前期移民任务，确保移民“迁得出，稳得住，逐步能致富”，而且推动了库区经济结构调整和发展。

水库移民，因搬迁带来损失，不但需要解决生存，更需解决移民发展所需资金、教育和技术。同时也需政府把移民与工程建设放在同等地位，切实解决移民因搬迁带来的生存和发展问题。

（二）水库移民的社会角色转换与社会整合问题

移民离开故土，搬迁后环境改变，移民心态、生产生活习惯、权益保障途径、问题反映申诉渠道等也发生变化。如何使水库移民尽快适应新环境，与当地居民融合，是移民规划和安置中应深入考虑的问题。

首先是移民搬迁后社会角色转换问题，当前研究主要集中于三峡移民。学者通过抽样对重庆江津市1999—2001年安置移民进行座谈和问卷调查，认为影响三峡工程外迁移民社会角色转换的主要因素有移民政策、移民对未来生活的预期、安置区的扶持措施、社会文化背景和移民心态。也有学者针对三峡移民迁入安置区后在自然、经济、社会、文化等方面存在的问题，结合浙江安置区特点，分析移民的住房和基础设施建设情况以及对地理环境、资源环境、人工环境、人际关系和社会文化的适应性，利用社会学统计分析方法对三峡移民外迁浙江的整合现状进行分析，提出加强对移民的后期扶持，消除有碍社会调适的不利因素，尊重和保持移民传统生活习俗，解决移民安置和土地配置的矛盾以及关注移民的教育问题等促进角色转换的措施。[16]

水库移民搬迁到安置地后，面临着社会结构的重构和发展，不可避免地会涉及到社会整合问题。许佳君等结合小浪底移民研究指出移民安置人数、安置模式、搬迁远近等因素都直接影响水库移民与安置区原居民的融合。语言、民族、宗教信仰、风俗习惯、生产方式等也是影响移民同安置区原居民融合的因素。[17]廖蔚认为可以通过政策手段、制度手段、管理手段和教育手段，形成水库移民过程中的社会整合策略——政策性社会整合、制度性社会整合、管理性社会整合和教育性社会整合。[18]也有学者根据四川水库移民在安置地表现出明显的适应性困难和文化性隔阂，认为要实现移民对安置地社会的心理认同与文化融合，需要在解析移民怀旧心理、依赖心理、失衡心理、矛盾心理的基础上，把握其文化融合的心理基础，解决其认知结构、思想观念和精神本质等深层次心理问题。[19]

跨省、跨文化区域的远迁移民，行为方式、道德规范、观念形态、思维方式、知识体系、风俗习惯等方面差异很大，同时移民还要分割原住民的生产生活资源，角色转换和社会整合困难，易产生矛盾冲突。因此移民搬迁要尽力避免跨省、跨文化区域的远迁。

（三）移民返迁问题

20世纪50年代到80年代我国水库移民返迁现象比较严重，主要集中在20世纪50年代末到70年代初修建的水库，以丹江口水库、三门峡水库、新安江水库、东平湖水库、潘家口水库、大黑汀水库等为主要代表。移民返迁原因，主要有以下一些观点：

1.文化差异说。主要体现在：第一是文化的自我中心主义，移民和原住民在迁入地按照原有文化方式认为自己区域内的伦理、婚姻方式、行为规范、价值观念等都优于对方，很难接纳或者不接纳对方的文化习俗，甚至怀疑、敌视对方的区域文化，造成文化观念上的差异，这样易产生摩擦。第二是新老文化区域差异，要求互相适应对方文化，一旦出现文化适应能力差的一方，冲突不可避免，最终弱势一方选择离开，返迁现象出现。[20]

2.环境因素说。迁入地土地欠开发，土地人口承载量有限，迁入地降水、风、气温等气候条件不佳，这些是移民返迁的推力因素。水库库区内土地未被蓄水淹没，或一部分被淹土地因某种原因又重见天日，水库建成发挥预计功能后，库区及周边资源开发程度不断提高，这些是水库移民返迁的拉力因素。这一推一拉加剧了水库移民返迁。[21]

3.社会关系说。包括安置地和库区周边两地的社会关系。移民如果在安置地与原住民关系融洽，就会产生拉力或者吸引力，使移民不易产生返迁念头。相反，如果新老移民关系恶劣，如日常冲突上升、利益冲突剧烈，会产生一种推力，作为弱势方的移民很容易返迁。影响移民返迁的库区周边社会关系，主要是以血缘或姻缘形式表现出的初级社会关系。分一般熟人关系和给予实际帮助的人际关系资本两个层次。前者具有情感上的亲和作用，后者不仅有情感上的拉力作用，更起到实际返迁的推动作用。由于安置地社会关系失调所产生的推力，加上库区周边社会关系的拉力，使移民既想又能实现返迁。[22]

4.制度因素说。20世纪70年代末以来，户籍制度从严格管制到逐步放松，使得移民返迁拉力因素的作用得以逐步释放。新的户籍制度改革使人们有了更多自由活动空间，不再过分压抑、扭曲那些诱发人口迁移的推拉因素。而土地产权制度作用于经济推拉因素，新的土地产权制度为水库移民返迁提供可能。土地产权制度对水库移民返迁产生推动作用，即创新的土地制度推动水库移民返迁，同时创新的移民户籍制度也有助于水库移民返迁。[23]

5.各种因素综合说。水库移民返迁是若干因素综合作用的结果。在艰苦的自然条件面前，发现迁入地条件与他们想象不同甚至差距很大，移民心理准备不足刺激返迁欲望；返迁者个人意志薄弱，缺乏吃苦耐劳和艰苦创业精神；迁出地的移民主管部门忽视了对移民艰苦创业的精神教育，甚至于夸大安置区的环境和条件，促使移民没有进行艰苦创业和开拓的思想准备；[24]区域文化差异，面对习俗差异、语言障碍、价值观念反差等，分散远迁安置移民不得不走上痛苦的文化适应旅程，不少人会流露出文化中心主义、恋土意识和返迁意识。[22]

水库移民在注重迁出的同时，也需关注移民的后期扶持，将移民思想工作和实际工作做到位，缩小利益差距，缓解思想落差，增强安置地对移民的拉力，削弱推力，尽力杜绝移民返迁现象出现。

（四）水库移民贫困和社会保障问题

水库移民搬迁后会面临无地、失业、无家可归、边缘化等社会风险，以及收入差距过大和社会融合差等问题，加之水库移民前期补偿标准偏低、后期扶持政策不统一等原因，移民极易贫困。张绍山认为这种贫困属于因水库建设丧失生产生活条件，是由富变穷过程，属于“次生贫困”。有其特殊性，国家应采取特殊措施加以扶持。[25]基于此，杨涛指出国家需建立和完善水库移民政策法规体系，把扶贫纳入移民安置规划，加强移民遗留问题处理力度，实施移民贫困监测评估手段，实施移民安置多元化，建立移民参与机制，大力推进科技扶贫，增强移民自身能力的建设等。[26]

为解决以水库移民贫困为代表的水库移民遗留问题，也有学者提出建立社会保障制度的建议。水库移民社会保障体系是一个庞大的系统工程，陈绍军等认为移民社会保障系统应由五个子系统组成，即移民社会保险子系统，移民社会救助子系统，移民社会福利子系统，移民社会优抚子系统，以及移民其他社会保障子系统。每个子系统又包括若干个项目，每个子系统既相互独立又相互协调。[27]具体保障思路和操作方法陈阿江等指出是：帮弱——五保户的社会保障，养老——老年人的社会保障，助学——推进移民区九年制的基础教育，农户小额生产贷款发展家庭经济。[28]

库区移民作为现代化的产物，绝不应该成为痛苦的受害者和牺牲者。目前，水电投资主体多元化，水电站运营市场化，而移民却未纳入市场化的运作范围。当前追求数字经济和发展创收阶段，处理移民遗留问题费时又费力，建立水库移民长效保障机制依然任重道远。

三、研究特点及不足

我国水库移民研究呈现出以下特点：

一是起步晚，发展快。为巩固政权、满足工农业生产建设需求，建国后十年内江河上建设了水库数千座。由于受“左”的思想以及“大跃进”和文化大革命影响，水库移民缺乏科学论证和合理规划，移民研究无从谈起。而改革开放带来新一轮水利工程建设，兼之水库移民遗留问题突出，返迁严重，国内水库移民研究短期内迅速升温，仅三十年左右，就取得一系列丰硕成果。河海大学、山东大学、四川师范大学、三峡大学等也相继建立了移民研究所，这些专业性机构的建立，标志着中国水库移民研究正规化、队伍专业化，开启了我国水库移民研究的新篇章。

二是跨学科、多角度研究。水库移民涉及到政治、经济、社会生活、生态环境、民族宗教等内容，三峡工程就是一个例证。三峡地区是楚文化、巴文化和汉文化交汇、融合的地带，涵盖丰富的历史文化信息，世代居住在三峡地区的有土家族、苗族、彝族、回族、蒙古族、侗族、满族等，三峡地区百万移民部分远迁上海等11个省市，使得研究三峡库区移民会涉及到历史学、社会学、政治学、管理学、经济学、心理学等多学科知识。

三是问题研究实用性强。如水库移民搬迁补偿、搬迁安置、后期扶持等，一批批学者深入移民区，有针对性的调查和研究移民状况。尤其是三峡库区，一大批学者深入库区和移民安置区，长期蹲点跟踪，搜集第一手材料，善于发现并分析移民存在的问题，提出解决办法，为国家出台相关政策措施提供指导，同时也方便学术界深入研究。

当然，水库移民研究也存在一些不足：

一是研究内容不够全面、系统、深入。如移民搬迁过程、移民安置地情况、移民档案、原住民态度、后期帮扶以及民族地区移民搬迁等研究仍需加强。同时，人们关注和研究多集中于大中型水库，对于小型水库移民问题缺乏研究。另外早期一些移民搬迁及返迁缺乏深入挖掘分析和细化研究，比如三门峡移民迁往甘肃敦煌、丹江口水库移民迁往青海循化等。

二是研究方法单一。水库移民研究应涵盖社会人类学、人口学、民俗学、心理学、历史学、经济学、管理学和政治学等多个学科。但当前研究仅局限于社会学调查和经济学量化分析，方法单一，结论偏颇。如南水北调工程，移民会涉及到历史、政治、经济、文化、管理、心理等诸多方面，单一的社会调查法显然难以完成，如历史和文化方面就需要我们借用文献研究，移民搬迁过程以及后期扶持等问题需要跟踪调查，经济问题、国内外的移民问题就需要比较分析等。

三是研究视野不够宽广。研究很大程度上局限于国内，对于国外早期以及同时期水库移民研究缺乏，中外移民比较性分析研究不足。

四、水库移民研究的建议

一是研究方法要多样化。在充分利用社会调查的基础上，采用更多有效实用的以及跨学科的研究方法，深层次挖掘文献资料、结合国内外水库移民，进行横向以及纵向的比较分析，拓宽研究内容。

二要宏观分析与微观研究并举。既要在宏观上加强对全国范围内的移民研究，又要重视个体水库移民研究，小型水库移民问题也要纳入研究范围。突破过去仅研究移民自身这一主体，把研究视野拓宽到安置区原住民，如三峡工程、南水北调移民安置区范围涵盖十几个省，庞大的移民队伍和巨大的区域文化差异，会加大原住民的现实和心理压力，移民和原住民的矛盾冲突容易爆发，因此，研究原住民的心理适应性和对待移民的态度问题就很重要而有针对性。

三要深层次挖掘改革开放以前修建的水库移民问题，尤其是出现过移民返迁、长期上访等严重移民遗留问题的水库，深层次挖掘文献资料，总结经验教训，为今后移民提供借鉴。

四要以移民的社会适应性为突破口，考察自然环境、生产方式、文化习俗、宗教信仰、安置模式等对移民社会适应性的影响。对库区社会保障制度进行针对性调查，移民后期帮扶政策进行分析评价，移民社会整合问题进行研究，分析阻碍移民社会整合的影响因素。

[1]茆迎星.水库移民遗留问题及其处理[J].中国农村水利水电，1998（3）.

[2]张绍山.水利水电工程移民补偿机制的发展与改革[J].水利发展研究，2005（8）.

[3]梁福庆.中国水库移民补偿政策演变及创新[J].三峡大学学报：人文社会科学版，2009（5）.

[4]何铁生.水库移民后期扶持政策研究[J].水利经济，2004（3）.

[5]傅秀堂，李世荣.我国水库移民政策的回顾与思考[J].人民长江，2007（12）.

[6]崔广平.论水库移民补偿、公平价值和立法[J].水利发展研究，2003（8）.

[7]曾建生.新时期水库移民安置模式探析[J].金融经济，2006（14）.

[8]王应政，吴贵胜.对贵州省“大分散、小集中”水库移民安置模式的理性思考[J].贵州水力发电，2005（3）.

[9]马德峰.三峡外迁移民置换安置方式探析——对江苏省大丰市移民安置点的调查[J].西北人口，2005（5）.

[10]彭伟杰.水库移民“入股分红”安置方式的构想[J].广西水利水电，2006（1）.