构建水源地利益补偿法律制度的思考——以抚顺地区为例<br/>

构建水源地利益补偿法律制度的思考——以抚顺地区为例

2012-08-15翟春春

长春金融高等专科学校学报 2012年1期

翟春春

（中共抚顺市委党校法学教研室，辽宁抚顺 113006）

“十二五”规划《建议》提出：“要加快建立生态补偿机制，加强重点生态功能区保护和管理，增强涵养水源、保持水土、防风固沙能力。”加强生态环境保护，必须从源头上扭转生态环境恶化趋势，当务之急是构建完善的水源地利益补偿法律制度体系。

一、抚顺水源地利益补偿现状

以辽宁省抚顺市为例，该市2010年水资源总量达91.3亿立方米，居全省第三位，流域面积在200平方公里以上的河流就有11条，其中浑河在大伙房水库以上河长169公里，流域面积5437平方公里。大伙房水库库容58亿立方米，为全国九大重点水源地之一，也是辽宁中南部七城市生活水源地。目前，抚顺水资源保护工作面临重重困难。如省重点水源涵养区清原满族自治县，多年来为保护生态仅林业建设投入就达数亿元，执行禁伐限伐政策导致年财政收入减少3 800万元；关停企业110多户，减少年产值3.25亿元，职工下岗3 550人。该县付出的巨大牺牲产生了显著的社会和生态效益，但清原县从上级部门处获得的相应水资源涵养补贴自1996年来仅100万，近年来虽略有增加，但相对于为保护水资源而减少的损失来说，只是杯水车薪。新宾、抚顺两县的苏子河、社河等流域的情况也是如此。

水源地区为保护生态而导致经济社会发展停滞，作为受益者的国家、上级政府与下游地区没有提供相应的补偿，显然有违公平，也不利于水源地的持续保护。

二、水源地利益补偿法律制度分析

（一）我国水源地利益补偿法律制度存在的缺陷

一是利益补偿的思想虽然在法律中有所体现，但很不系统规范，多见于政策和地方法规。政策的不稳定性和地方法规的地域性、低效力性限制了补偿工作的开展；二是利益补偿资金数额有限，来源渠道单一。理论界达成共识的“谁受益谁补偿，谁破坏谁恢复，谁污染谁治理”原则缺乏具体的制度支撑，最终形成“上游地区负担、下游地区受益”局面；[1]三是“谁受益谁补偿，谁破坏谁恢复，谁污染谁治理”原则没有体现对为改善水源地生态功能而遭受损失的地区给予补偿，导致受益者无偿占有环境利益，保护者得不到相应的经济回报。[2]

（二）部分地区水源地利益补偿的实践

东江源区是我国生态补偿实践的表率。东江发源于江西省矿产丰富的寻乌、安远、定南三县，为确保东江水质，江西省政府对矿产开发采取一系列政策限制，制约了三县的发展。2006年《东江源区生态环境补偿机制实施方案》明确规定：从2005到2025年，由国家协调建立流域区际生态效益补偿机制，广东省每年给这三县1.5亿元资金，用于东江源区生态环境保护，资金来源主要是从东深供水工程水费中解决。[3]

综上，在水资源保护问题上，在国家出台《生态补偿法》之前，辽宁省可以根据本省的实际情况先行制定水源地利益补偿办法，抚顺市及清原、新宾两个自治县可以根据《民族区域自治法》相关规定制定水源地利益补偿条例，形成省、市、县多层次的完善的地方水源地利益补偿法律制度体系。

三、抚顺地区水源地利益补偿具体制度设计

（一）水源地利益补偿制度的主要内容

1.补偿原则

目前的“开发者保护，破坏者恢复，污染者付费”原则体现了对水资源破坏者的惩罚，但这不是最终目的。西方走过的弯路证明，亡羊补牢虽能一定程度减少危害，但只有未雨绸缪才能从根本上解决问题。水源地利益补偿原则必须加入对保护者的补偿，只有这样才能提高水源地保护水资源的积极性，因此，科学的水源地利益补偿原则应该是“开发者保护，污染者付费，保护者获补偿”。

2.补偿主体

水源地政府、企业和居民为保护水资源做出了牺牲，国家从中获得了生态和社会效益，因此，中央政府应给予补贴；下游政府、企业作为主要的受益者应是补偿的主体；下游地区居民也应承担一定的象征性补偿责任。

3.补偿对象

水源地区经济建设让位于流域生态保护时，发展就会受到制约，财政收入要减少。因此，为水源地保护付出代价的抚顺三县政府、企业和居民都应是补偿的对象。

4.补偿标准

应综合考虑下游的收益与水源地的付出，水源地的付出一是水资源保护的直接投入如植树造林等，可依据相关数据予以量化；二是为保护水资源受政策限制的损失，这很难量化，上下游地区提供的数据可能相差甚远。因此，要综合水源地的数据积累、下游地区的收益，以及其他先进地区的成熟经验来综合考虑。

5.补偿方式

首先是政府补偿，应该包括以下几项：一是专项补贴。当水源地政府为保护生态而导致经济发展停滞时，市场补偿是来不及支援的，这时国家和上级政府的专项补贴必须发挥作用；二是政策优惠。政策优惠应该有所侧重，发达地区不给优惠也有实力进行生态保护，但优惠资金用在新宾、清原这两个国贫县、省贫县会发挥更大的作用；三是对口支援。主要是下游地区对抚顺三县水源地区提供资金、技术、项目扶持等。其次是市场补偿，主要包括以下几个方面：一是受益者和供给者间的补偿。浑河等流域水资源的受益者可将经济收益的一部分直接以资金形式返还给抚顺三县；二是地区间的补偿。浑河流域下游地区根据经济发展水平、所获取的收益、水源地提出的补偿要求与抚顺三县协商确定资金补偿标准；三是部门间的补偿。如有“北方第一漂”之称的抚顺市清原满族自治县的红河谷漂流每年仅门票收入就近亿元，从其中提取一定比例的资金用于保护植被和水利部门修建水利工程的补偿，既能改善整个地区的水资源环境，同时也有利于旅游景点的进一步发展。陕西省耀县每年从水资源税收中提取10%补偿给水源区就是采用了这一形式。[4]

总之，应坚持政府补偿为主、市场补偿为辅的原则，由辽宁省政府协调建立浑河、柴河、富尔江等流域区际生态效益补偿机制，安排专项资金交给抚顺三县用于水源地保护。

（二）建立有效的水源地利益补偿资金筹措机制

1.完善水资源使用费制度

目前我国水费和水资源费标准低，排污收费制的实践效果也不理想。市场经济下的企业是当然的“经济人”，在面临或运行排污设备或缴纳排污费的选择时，企业当然要做“成本分析”，排污费相对的低下，使得企业更倾向于后者。从某种意义上说，低廉的排污费反倒使企业心安理得地破坏环境，从而导致了水资源环境的恶化和保护任务的加重。因此，应提高水费、水资源费和排污费征收标准，并从中安排一定的资金用于水源地利益补偿。

2.建立科学的转移支付制度

从全国看，国家有限的资金多是流入大型水利工程建设，这对于水资源保护当然是必要的。但有些工程是“锦上添花”，而用于水源地利益补偿则是“防患于未然”。因此，应将水源地利益补偿纳入公共支出范畴，通过科学的转移支付，将重点放在水源地涵养水源、移民安置、企业关停补偿等方面。

3.建立水源地利益补偿基金制度

基金来源渠道是非常广泛的，可以是中下游地区企业每年的利润收入，也可以由公益部门组织募集，当然也可以是来自企业和个人以及一些慈善组织的捐款。