论我国《国有土地上房屋征收与补偿条例》对人权保障理念的贯彻和执行

凌程明

（山东英才学院 文法学院，山东 济南 250100）

自美国“独立宣言”开始，人权作为一种思想观念和文化成果，已成为民主和法治的标志。一般认为，人权是一种普遍的、每个人都享有的与生俱来的、不可剥夺的资格和尊严。这种权利观念随着民主和法治进程的推进，已经逐步化为一系列的法律原则，在这些原则的指导下，形成了一系列法律上的相关制度。在法律上，人权保障往往以宪法为核心，宪法将人权的理念予以确定和明确，形成相关的权利制度体系，包括相关法律权利体系，而构成制度上的人权。对人权理念的贯彻就是通过这些法律上的基本原则和由这些原则所形成的法律制度，来促进和发展一个国家的人权。

人权的制度体系首先是宪法规定公民基本权利制度，其中，一个国家民事法律和行政法律中的权利体系是人权制度中的重要组成部分。行政法律是一个国家重要的基本法律，特别是我国的行政法律法规，更是作为行政执法的依据，尤其要贯彻和体现人权理念和宪法中的权利制度。于2011年1月21日实施的《国有土地上房屋征收和补偿条例》（以下简称“房屋征收补偿条例”）是我国一项行政法规，此法规因涉及范围广、非常敏感而备受关注。在这部法律中，与以前的拆迁条例相比有很多制度重建，形成了一种具有我国特色的征收和补偿制度。胡锦涛指出，土地是人类生存发展的重要物质基础。[1]土地、房屋、人权越来越引起关注，本文拟从人权原则贯彻的角度，讨论此法规的制度设计和制度价值，以剖析此法的制度构架中的相关理念的贯彻度。

一、行政征收应当贯彻人权保障理念

作为行政征收制度的房屋征收，涉及到相对人的重大财产权利和基本生活条件，行政机关在此关系中更应该贯彻合法性和人权保障的基本制度。理论上，行政征收有一个理论的前提就是正当性，行政征收之所以是合法的，因为符合正当性的要求和原则。基于这个要求，主要是行政征收以公共利益为基础，实施公正、民主的公共政策。[2]正当性理论中一个重要的部分就是人权保障理念，人权保障成为公共政策的基础，人权也成了行政权力的界限。因此，在房屋征收和补偿条例中应该贯彻人权保障理念。人权保障制度设计是行政征收行为具备法律上的正当性和符合和谐社会的民生理念的基本要求，也是社会经济政治发展的必然需求。

因以前我国一直秉承经济发展理念，导致制度设计对人权保障和民生并非放在首位，一味追求发展观念，使得征收中屡屡出现敏感的事件和事故，这使得政府的形象和名誉一度处于争议的漩涡。而新的“房屋征收和补偿条例”以此为契机，对旧的制度作了较多的修改，从人权保障方面做了一些新的制度设计，将人权保障制度放到了新的法规之中，使得人权保障成为新的“房屋征收和补偿条例”的重要内容之一。

二、我国《国有土地上房屋征收与补偿条例》中对人权保障理念的贯彻的相关制度

第一，在“房屋征收补偿条例”的总则部分贯彻了个人财产权公平补偿和社会公众的广泛参与的原则。房屋征收条例的总则部分主要阐述征收工作的指导思想和基本原则，涉及到人权保障理念包含两个部分，其一是个人财产的公平补偿，其二是任何组织和个人都可以对征收工作予以监督和举报。个人财产权是一项重要的人权内容和制度，个人财产不可侵犯是宪法的精神和行政权力的限制界限。从本质上看，房屋征收是一种利益的消失和获得，征收人和被征收人存在利益上的博弈。从民事交易关系来看，讲究平等和等价有偿，但在行政征收之中，需要贯彻公平的原则以保障个人财产权，因为征收基于公共利益和公共政策。公平是针对社会而言，针对整体和公共利益而言，房屋征收和补偿条例使用“公平”一词，体现了行政征收对财产权保护的原则。[3]

社会公众的参与权是一项重要的政治权利，参与权利的确立使得大众监督有了法律依据，如果没有这项基本人权保障，任何人监督就需要获得批准之后才有监督权。因此，参与和监督权也是总则部分的人权保障原则和制度。

第二，在“房屋征收补偿条例”第二章“征收”部分，主要制定了行政征收中保障参与和申诉的有关制度来保障基本人权。行政征收中的保障人权的制度主要体现在以下几个方面：知情、参与和申诉。这些权利共同组成一个保障体系，保障着人权中的参与权和申诉权。由于行政征收法律关系不是以人权保障为基本目标，其主要规范的是行政征收的程序和相对人在该程序中的权利和相关的义务，而相对人的权利在征收法律关系中并非直接是宪法上的人权保障。因此，在此部分体现的不是以人权保障为目标，而是在制度设置上体现人权的理念，并贯彻此理念。

人权理念在“房屋征收补偿条例”的行政征收关系中，主要体现在政府在房屋征收中不得侵犯相对人的知情权、参与和申诉权，如果这几项权利受到侵犯，相对人可以以人权为由主张人权保障以对抗政府的征收行为，这就是“征收”部分所设立的制度，是用来保障基本人权的。比如该法第十一条规定：“市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织被征收人和公众代表参加听证会，并根据听证会情况修改方案。”这一条很好地说明法律设置了行政征收中的保障基本人权的制度，即保障了相对人的参与权和对自身财产的保护。

而且，在该法的第十四条，明确规定了申诉权和诉讼权，保障权是人权保障的重要制度，是对抗行政权的重要权利，法律设置该项权利也是为了限制行政权和制衡行政权。因此，“房屋征收补偿条例”在征收部分设置了人权保障的机制和制度。

第三，在“房屋征收补偿条例”的第三章“补偿”部分，主要制定了补偿的保障制度以保障人权的实现。这部分的人权保障机制主要体现在：公平补偿、住房基本保障、知情、自主选择等制度。民事权利来源于人权领域的“个人自由”和“财产自由”，法律制度对人权的保障要保护这些基本人权，在具体的法律中要建立相关的制度以保障这些人权。在“房屋征收补偿条例”中体现了上述的基本权利保障制度，其中个人居住质量不能被降低、个人对自身权益的支配等权利是人权的重要表现，对此类权利的保障对于个人而言是非常重要的。

我国“房屋征收补偿条例”中的“补偿”一章中，保障制度围绕着个人房屋的财产权的价值、房屋重置、个人选择等方面来建立制度，形成价值补偿的市场价原则、个人住房条件保障不被降低的原则、个人对补偿方式可以选择的原则等几个方面。[4]这些制度很好地保障了个人的财产自由和人身自由，维护了人权在征收补偿中的充分实现。此外，“补偿”这一章和“征收”一章一样，也制定了相关权利的制度救济，这也体现了对“诉权”这一人权的保障。比如，“房屋征收补偿条例”第十九条、二十五条、二十六条规定了在征收中如果相对人不同意补偿价值、补偿协议违约、补偿决定等情况的，可以申诉、复议或者诉讼等相关制度来救济自身的各项权利。特别是第二十八条的强拆程序和强制拆迁的执行机关，与旧的“拆迁条例”相比有很大进步。老的“拆迁条例”中设置的是行政征收的主体和强拆的主体是同一人即行政机关，而在“房屋征收补偿条例”中则将征收的主体和拆迁的主体分开，这一制度也保障了人权中的公正和制衡的原则。

三、我国“房屋征收补偿条例”中对人权保障理念的相关制度需进一步完善

我国“房屋征收补偿条例”建立了基本的人权保障制度，这一点和以前的“拆迁条例”相比有了较大的进步。但是新的“房屋征收补偿条例”在制度设计上也存在着诸多的不完善之处，有些制度需要进一步更好地体现当今社会发展的基本需要。

首先，基本的人权保障理念需要提升和明确。在“房屋征收补偿条例”的总则部分制定了公平、民主、正当等基本理念和原则，这些理念都是指导整个征收和补偿过程的总体指导思想，是每个机关单位都必须遵守的原则。但是这些原则需要一系列的制度来保障，比如公平原则，保障的方式在该法中主要是补偿公平，而补偿公平的贯彻最终是政府机关的决定程序，还是由政府机关来决定最终的价值，这种自己管自己的行为方式需要提升。再如总则中规定了征收决策中的民主程序，其主要是建立了上级对下级的监督和国务院、省级政府有关部门对工作的指导制度（第六条），这项规定比较笼统，没有具体的制度形式和内容。

其次，对具体的人权保障制度应当完善和细化，以更好地保障基本人权。在我国“房屋征收补偿条例”中主要制定了征收制度中的知情权、参与权和申诉权，补偿制度中的公平补偿、住房保障、知情权、对补偿方式的选择权和诉权等方面。对于房屋所有权人而言，这些权利都是基本的，当然需要保障，但这些保障应该更加完善和细化。行政征收涉及到的范围很广，既涉及到人身权也涉及到物权，从物权而言，更应该与“物权法”相衔接。行政征收本身就是公权力介入私权利，就是物权的变动，当前我国的物权体系涉及到很多方面。从物权法的主体而言，物权法的主体包含很多，这些主体是否都是征收的相对人或者主体呢？因为涉及到主体自身的利益保障，最好在“房屋征收补偿条例”上对此问题予以界定或者提出解决的原则。从物权法的内容上看，物权有很多种，这些问题和主体问题一样，体现着具体的利益内容，最好也需要予以明确界定。[5]

“房屋征收补偿条例”中一些具体的保障人权的权利内容也需要细化。从整体上看，我国“房屋征收补偿条例”中主要规定了“征收”程序和“补偿”程序的权利保障制度。针对征收而言，主要体现对行政权力的保障和个人对整体利益的服从，但是，这之中应该对具体的知情权、参与权和申诉权予以细化。比如知情权，规定了征收补偿方案的公布和修改、听证程序，征收决定的讨论和公告程序等，但是没有明确规定公布的范围和修改的范围，假如被拆迁人一半以上都不同意补偿方案时该怎么办？我国“房屋征收补偿条例”在“补偿”部分的内容也需要细化，比如“补偿”部分规定了征收确定之前未登记部分的补偿制度，但没有明确如何补偿，是公平补偿还是其他补偿方式？这可能会导致很多的争议和不同的做法，使法律得不到统一的执行。还有一个焦点问题就是违章建筑不予补偿的规定（第二十四条），近些年有关政府拆迁的敏感事件多次发生，很多都与违章建筑有关。违章建筑在法律上是无权之物，但是拆迁是一项社会公益活动，如果不予补偿可能会给被征收人造成很大的损失。

总之，人权保障是民主社会和法治社会的一项基本理念，需要建立各项制度对此予以切实的保障，这也是法律法规的一项重要任务。我国新颁布实施的“房屋征收补偿条例”从整体上制定了相关的制度来保障人权，和以前的相关法律法规相比有了很大的进步，从制度上做到了切实维护的要求。但是具体到各项制度本身，还存在着不完善和需要改进之处，对这些具体的制度加以完善和良好地执行，是法治社会的需求也是和谐社会的需要。

[1]邵彦敏.农村土地制度：马克思主义的解释与运用[M].长春：吉林大学出版社，2012.

[2]肖金明.行政征收的理念、原则与制度[J].中国行政管理，2002，（6）.

[3]王利明.论征收制度中的公共利益（上）[J].政法论坛，2009，（2）.

[4]彭贵才.论城市房屋拆迁中公民私有财产权的保护[J].当代法学，2010，（6）.

[5]肖扬.论宪法精神[N].人民法院报，20031204.