行政相对人诉权保护的基本路径

2012-08-15谭尚闻

大庆社会科学 2012年6期

谭尚闻

（大庆师范学院法学院，黑龙江大庆 163712）

我国《行政诉讼法》已经施行了20年有余，客观上现有的行政诉讼制度解决了我国行政行为救济机制缺失的尴尬局面，在一定层面上确认并保护了相对人的诉权，其历史进步意义非同小可。但是，司法实践中出现的各种问题及理论的研究的结果表明我国行政相对人诉权保护还有诸多的不足之处。因此，我国需要梳理出一个反映行政相对人诉求的畅通渠道。

一、诉权属性之分析

了解行政相对人诉权的性质有助于构建出一条适合于我国的保障相对人诉权的基本路径。无论在民法领域、刑法领域还是宪法与行政法领域，法学研究领域里的权利一般会被加以“类型化”。因此，要设计某种权利保障制度之前，必须要先正确理解该权利的类型和性质。

（一）行政相对人诉权具有客观性

基本权利的存在具有客观性，无论其是否被成文法所确立，这是毋庸置疑的。洛克在《政府论》下篇里指出：“人具有三种不可剥夺的权利即生命、自由和财产，它们都是人们的自然权利是神圣不可侵犯的。”人的基本权利是客观存在的，而不是某一部宪法典所赋予的。正因为如此，很多发达国家的立法者认为公民基本权利既然源于天赋就不应该用宪法来“约束”。例如，1789年生效的《美利坚合众国宪法》当中就没有列举公民的权利。即使在著名的《权利法案》中确认了个人最重要的权利，但是这些也不是美国公民全部权利的清单。李步云教授也认为：“人权不是存在于人们头脑中，不是观念形态的东西，而是存在于种种现实的社会关系中。”[1]

其实，无论历史是进步亦或是倒退，总有一些权利客观的存在，并且基本上都是以生命、自由和财产为基础进行构建的。行政相对人的诉权也是如此。从内容上看，行政相对人的诉权就是其本身的生命、自由和财产等基本权利的衍生物，所以客观性十分明显。“诸多国家的行政诉讼制度并不在法律条文中列举行政诉讼的受案范围，而是通过确定当事人在行政诉讼中享有诉权范畴的方式确定受案范围。”[2]与国外宪法习惯相反，我国在《宪法》中设置了专门章节来列举公民的基本权利。这说明在我国法制理念中还认为基本权利是源于后天创设。这种崇尚主观的理念严重的限制了我国各部门法的立法实践。《中华人民共和国行政诉讼法》第2条与第11条确立了行政诉讼的积极受案范围，而第12条和其他相关司法解释则规定了行政诉讼的消极受案范围。司法实践中，法院错误的将受案范围理解为相对人的诉权范围。这就是典型的以主观立法限制客观诉权的行为。

（二）行政相对人诉权具有程序性

程序性权利的共同特征是其能够启动司法救济程序。这项权利的行使也必须依据一定的组织和机构才能运行，其目的是请求国家对公民作出救济行为。我国台湾地区学者认为“所谓诉讼权是指人民认为其权利受侵害或有受侵害之虞时，为寻求权利的保护而向国家法院提起诉讼，请求为一定裁判的权利。”[3]其实行政相对人的诉权就是行政相对人请求司法机关依据实体法和程序法对其诉请进行裁判的权利。该权利源于我国现行《宪法》第41条。单从条文的字面含义分析，其中提到的权利有六种：批评权、建议权、申诉权、控告权、检举权和获得国家赔偿权。但是，批评权、建议权和检举权因为不必然启动救济程序而不具有程序权的性质。能够与程序权利和行政相对人诉权相关的就是控告权、申诉权和能获得国家赔偿的权利。进一步说，“控告权、获得国家赔偿权属于司法上的程序权，申诉权属于行政上的程序权。”[4]其实，行政相对人的诉权从功能上看既具有司法属性也具有行政属性，但是其本质上属于程序性权利。

（三）行政相对人诉权具有保障性

行政相对人诉权的保障与救济的属性十分明显，其是一种救济权利的权利。作为一种保障权利的权利，行政相对人诉权应当是法治国家人民享有的一项由宪法保障的最基本性权利，能够最大限度的保障公民接近正义。《世界人权宣言》第8条规定：“任何人当宪法或法律所赋予他的基本权利遭受侵害时，有权由合格的国家法庭对这种侵害行为作有效的补救。”由此可见，诉权应视为公民获得法律救济的一项最基本制度途径。行政相对人诉权属于诉权范畴，其作用在于保障行政相对人受到违法行政行为侵害时公平公正的获得救济。

行政相对人诉权的保障属性在《香港特别行政区基本法》第35条和《澳门特别行政区基本法》第36条中有明确的规定：“确认居民有权对行政部门和行政人员的行为向法院提起诉讼并获得救济。不受保障的权利不是权利，缺少权利救济保障的基本权利，根本不能成为基本权利。”[5]从我国行政管理的实践上看，我国行政相对人的诉权不但保障着公民的人身权、财产权等基本权利，还保障着公民其他的经济与社会权利。

二、行政相对人诉权保障的路径

通过对行政相对人诉权性质进行分析，我们可以构建一套有针对性的保障制度，具体包括以下三部分：

（一）法制保障

我国属于大陆法系国家，没有普通法浓厚的判例传统。我们若想保障相对人诉权就必须拥有充足的制定法依据。可以从以下两方面入手：

1.诉权入宪。诉权入宪是现今法学界最为前沿的问题。诉权理论发展的重要方向就是实现宪法上的诉权。离开了宪法，诉权就是无本之木、无源之水。如果说诉讼法是程序上的宪法，那么诉权则是诉讼法的灵魂。一旦诉权遭到野蛮限制，那么诉讼程序无论多么完美都是没有意义的。国外对于诉权入宪有比较成型的经验。

我国在2004年的修宪中实现了抽象的“人权”入宪。一旦诉权入宪，就会形成以程序性人权保障实体人权的局面，实现了实体与程序基本权利的相互保障及平衡发展。除此之外，由于诉权具有保障性，诉权入宪的举措不但会实现以诉权保障和扩大基本权利范围的目的，而且还会突破程序法跟随实体法发生变动的格局。哈耶克认为：人类社会秩序分为两种：“自生自发秩序”和“人造秩序”。“自生自发秩序”会构成一个社会的基础性秩序，其不会主动的进入到我们的意识中，只有靠我们通过智慧进行探索。“人造秩序”必须遵循“自发秩序”。诉权入宪是市民社会与政治国家在相互作用过程中发展的必然结果，符合社会发展规律，也是实现自发秩序的一个手段。

2.行政诉讼立法目的之重构。行政诉讼制度则是实现行政相对人诉权基本功能的重要路径。就目前情况而言，我国行政诉讼制度保护相对人诉权的最大障碍在于行政诉讼的立法目的。学术界对于行政诉讼制度目的的认识有“保权说”、“维护监督说”、“平衡说”和“纠纷解决说”等。

实际上，各种学说都是建立在行政主体与行政相对人两个角度基础上。从行政主体角度，我们必然会得出类似于“维护监督说”的观点；而从行政相对人角度，我们就会得出“保权说”的观点。现行《行政诉讼法》的立法目的具有二元性，即兼顾“保权说”、“维护监督说”。这种看似严谨的立法指导思想，实际上是模糊的立法定位与尖锐的学术争论的罪魁祸首。行政诉讼制度的直接目的就是使相对人“告状有门”和“容易进门”，而实质目的才是保障行政相对人的合法权益。但若想认清行政诉讼制度最纯粹的目的，我们还是要站在行政相对人的角度。法谚道：“没有救济就没有权利。”行政相对人向法院提起行政诉讼的目的是寻求权利救济，绝对不是什么“维护监督”。虽然不能排除有一些公益之人士为“维护监督”而提起行政诉讼，但毕竟这是一种例外，尚无法改变行政诉讼法的立法目的。[6]

可见，行政诉讼立法之核心目的应该是保护行政相对人的合法权益。只有将行政诉讼之立法目的进行重构，建立一个以保障行政相对人合法权利为核心的立法目的才能与诉权的功能相衔接，充分保障相对人的诉权。

（二）机构保障

行政相对人诉权要通过诉讼来得以实现。因此人民法院设立相应的配套组织机构。这项重任唯有法院能够实现，应该从如下方面入手：

1．重建司法权威。司法裁判的权威性决定了司法权的地位，我国法院审理的行政案件的结果经常处于不稳定性。造成这种变动的原因在于案件在经过终审判决之后，当事人还可以通过信访等手段加以颠覆。朝令夕改的裁判直接削弱了司法权威。实际上，强势的司法权是实现行政相对人诉权的重要保障。美国法院在审理辛普森案时，盖洛普民调机构得出的结果表明90%的民意认为辛普森是真正的凶手，而法院却判决他无罪。虽然这个案件的判决结果与人们的期待有着较大的出入，但是事后大多数美国人仍然对判决结果表示尊重。某种程度上，司法权的公正性和利益无涉的立场决定了公众对于司法权的信任，甚至有人认为司法判决的正确性来源于司法的权威性。

2.独立行使司法权。我国关于独立司法权的规定最早见于1954年宪法。其中规定：“人民法院独立行使审判权，只服从法律”。现行宪法也对司法独立做出了明确的规定。社会发展的实践表明独立行使的司法权是保护相对人诉权的重要前提，也是解决中国社会复杂矛盾的有效手段。如果没有独立行使的司法权，行政相对人诉权本身以及其他相关权利都将失去存在的基础。

我国现阶段国家权力分配的格局是不均衡的，行政权一权独大的局面十分明显。司法权在国家权力结构中所处的实际位置远低于行政权。强大的行政权对司法权的干预在民事和刑事司法中表现得不是十分明显，唯独在行政审判领域内司法权面临着行政权的巨大压力。保障相对人诉权的权宜之计是尽量排除行政权对司法权的干预，具体可以从“人”和“财”两个方向入手。“人”是指法官身份应区别于一般的公务员，排除行政管理的方式来管理法院和法官；“财”是指法院系统的经费应完全的脱离各级政府。如果改由中央统筹，就可以大大改善行政对司法权干预的不利局面。