论公共关系及其法律规制的必要性

牛忠志，杜永平

(山东科技大学文法学院，山东青岛 266590)

论公共关系及其法律规制的必要性

牛忠志，杜永平

(山东科技大学文法学院，山东青岛 266590)

公共关系在管理学意义上是指社会组织为了在公众心中树立良好的形象，运用传播媒介实现双向沟通，从而达到二者互利共赢的一种管理活动。公共关系管理的主要内容之一，便是对公共关系的依法管理，或者称之为公共关系的法律规制。公共关系的法律规制存在静态和动态两个层面的含义:在静态层面，公共关系的法律规范是由法律明文规定并强制遵守的一种社会规范，它是一种由国家强制力保证实行的社会行为准则;在动态层面，公共关系法律规范，是指用法律的手段来调整社会主体的公共关系，也即对公共关系的依法管理。

公共关系;公共关系管理;法律规制

一、正确界定有关公共关系的几个概念

(一)公共关系的内涵

从世界范围内看，公共关系发展到今天仍没有一个统一的定义。公共关系作为市场经济、社会分工和当代公共媒体快速发展的产物，是由社会组织和公众双方利益的需要而建立起来的一种社会关系形态。公共关系产生于20世纪初的美国，1904年美国《纽约时报》记者艾维·李在纽约创立了世界上第一家“宣传顾问事务所”，以此作为现代公共关系诞生的标志。其后美国学者爱德华·伯尼斯以其杰出的研究，成为公共关系学的创始人，使公共关系进入了科学化阶段。1952年，美国著名学者斯科特·卡特里普和阿伦·森特合作出版了一本公共关系学方面的权威著作——《有效的公共关系》。在这本书中，他们提出了“双向对称”的公关模式。这种公关理论比伯尼斯又进了一步，因为它把公共关系看成了组织与公众之间的一个互动的过程，这才是现代公共关系的真正本质。

公共关系一经出现，它的实用性和有效性在美国受到极大的重视。大约20世纪30年代开始，公共关系传入西欧国家，最初进入英国，其后在其他英语国家流行开来，但二战前还是局限于英语国家。二战后，公共关系才开始迅速扩展到世界各地，运用越来越普遍，影响力也越来越大。

20世纪初，随着我国的改革开放，公共关系作为一种新的管理方式和经营理念开始传入我国，短时间内蓬勃发展。

在我国，“公共关系”(Public Relations)一词的翻译语，作为一个舶来品，各类文献对其使用极其混乱。对于“公共关系”一词的使用，根据其语言环境概有三种含义:作为一种实践的公共关系(推销活动及由此活动产生的社会关系)、作为一种专业的公共关系(公共关系理论)、作为一种社会组织管理的公共关系(公共关系管理)［1］。

我们的研究也发现，在我国，人们对“公共关系”一词，有时是将其等同于静态的社会关系;有时则是将其理解为一种管理活动，即从动态的塑造角度使用“公共关系”一词;有时还将“公共关系”与“公共关系学”同义地混同使用。但是，出于严格并且规范起见，应将静止的公共关系与对公共关系的管理区分开来，也不应将公共关系与公共关系学混淆。而本研究则着重从动态管理的角度来研究对公共关系的管理。

在动态层面，应将公共关系理解为管理活动，但在这一前提之下又有不同观点:公众关系沟通—协调—和谐说、公共关系传播说、公共关系管理说。第一，公众关系—协调沟通—和谐说。以公众关系的协调为起点和落脚点，以大和谐为终点，强调公共关系的深刻价值就在于它特有的协调主、客体之间关系的基本功能。传播是协调的手段，管理是为了实现协调的资源配置方式。不管是管理，还是传播，其核心价值与目标是为了协调。公共关系的终极价值就是和谐的人文精神。第二，公关传播说。传播是公关的本质属性，是管理和协调的主要技术手段、技能，传播的核心内容是组织形象。强调公共关系的理念与核心本质在于利用传播手段和技术，树立和传播组织良好形象。第三，公关管理说。以管理学为依托，把公共关系看作是一种专家型的管理职能。公共关系管理的目标在于使资源配置和关系管理产生社会效益和经济效益，体现管理的优化、科学、民主［2］。

在上述三个学说之中，公共管理说具有综合性因而较为可取。无论是协调，还是传播都是管理的一个方面内容，是管理的一种手段或模式。在管理型公共关系模式下，公共关系不仅发挥信息传播和沟通协调作用，还发挥参与冲突管理、战略关系协调、企业形象管理和其他职能管理。在内外关系协调、决策科学化民主化、受众心理调研与把握等方面具有重要作用。国际公共关系协会也认为，公共关系是一种管理功能。它具有连续性和计划性。通过公共关系，公立的和私人的组织、机构试图赢得同他们有关的人们的理解、同情和支持——借助对舆论的估价，以尽可能地协调它自己的政策和做法，通过有计划的、广泛的信息传播，赢得更有效的合作，更好地实现它们的共同利益。

(二)公共关系管理的构成要素和特征

1．公共关系管理的构成要素

1)公共关系的主体——社会组织。社会组织是公共关系的发起者，具有整体的目的性和动态的开放性。我们可以按照不同的标准对社会组织进行分类，其中，按主体分类可以分为政府机关及企事业单位、社会团体等。

2)公共关系的中介——传播媒介。传播媒介是架起社会组织与公众的桥梁，社会组织要想让公众认识自己，了解自己，离不开媒介的宣传，传播媒介的作用就是拉近组织与大众的距离，树立组织在大众心目中的美好形象。

3)公共关系的客体——公众。在公共关系学里，公众就是社会组织想借助传播手段影响的那一部分人，所被影响的公众往往面临着共同的问题，有着共同的利益，是与社会组织有一定相关性的社会群体。具有相对的特定性和可变性。

2．公共关系管理的特征

1)管理的集体性。公共关系与人际关系不同，人际关系处理的是个体与个体之间的关系，而公共关系的主客体都是特定的社会群体，是一个群体通过一定手段影响另一个特定群体的一种“群众性”活动。

2)双向性。公共关系作为一种组织的经济管理方法，主要运用各种信息传播媒介去建立和维持与公众之间的有效沟通。一方面，社会组织通过传播手段使大众认识他们，了解他们，希望在大众心中树立自己的美好形象;另一方面，社会组织再根据民意改善自己，确保自身的信誉度。所以，公共关系就是社会组织与公众之间双向沟通的互动活动。

3)持续性。公共关系作为一种把自己推销给公众的管理活动，应该是他们常备的营销武器，绝对不能临时抱佛脚，其注重的是一个组织长远的利益而不是眼前的蝇头小利。例如一个企业，如果平时不重视公关的重要性，而是在其坏形象深入人心时再临时组织公关团队进行挽救，结果很可能只是无谓的挣扎。

4)公共性。公共关系的形成得益于社会主体之间的互动。“互动”，不是简单的说服、宣传，而是平等的心态和平等的交流。在我们“共同生活的世界”上，平等地交流、探讨，而不是被操纵的思考与说服，寻求我们理解的钥匙——“共识”，这也是公共性的含义所在。

5)计划性。公共关系无论在何种情况下都计划得井井有条，任何社会组织开展公共关系，无非就是为了让大众认知自己，树立自身形象，增强美誉度，以期达到既定的组织目标。

6)目的的宏观性。公共关系无论在何种情况下都有明确的目的性，而且目的宏观。任何社会组织开展公共关系，无非就是为了让大众认知自己，树立自身形象，增强美誉度，以期达到既定的组织目标，这显然区别于微观的营销活动。公共关系作为组织的一种管理职能，与具体的人、财、事、物的管理不同，它的管理内容是组织的声誉和形象，其目的在于争取公众的赞誉与认同，赢得公众的理解、支持与合作［3］。“从战略的角度谋划公关行为已成为当代公共关系理论与实践的重心。组织为建立某种声誉而从长远和全局角度对目标公众进行的有计划的和持久的信息传播以及与之相关的行动。”［4］

二、公共关系法律规制的必要性

(一)公共关系法律规制的含义

公共关系管理的主要内容之一，便是对公共关系的依法管理，或者称之为公共关系的法律规制。与公共关系的含义相对应的，公共关系的法律规制也存在静态和动态两个层面的含义。

在静态层面，公共关系的法律规制是由法律明文规定并强制遵守的一种社会规范。它是一种由国家强制力保证实行的社会行为准则。即在法治社会中，公共关系是被法制化了的，其调整必须依法进行，各种社会组织都应依法公关。如果社会组织违背了法律的相应规定，包括应尽的义务和法定的形式、程序，就要承担相应的法律责任。其实质是“有关公共关系的法律规范”。

在动态层面，公共关系法律规范，是指用法律的手段来调整社会主体的公共关系，依法对公共关系进行规制。其实质是“对公共关系的法律规制”。

(二)对公共关系法律规制的必要性

社会主体通过公共关系，公立的和私人的组织、机构试图赢得同他们有关的人们的理解、同情和支持——借助对舆论的估价，以尽可能地协调它自己的政策和做法，通过有计划的、广泛的信息传播，赢得更有效的合作，更好地实现自己的共同利益。

法律在公共关系开展活动中也有着不言而喻的作用。对于公共关系的法律规制将成为未来的公共关系管理的主要手段。因为与道德规范相比，法律规范具有国家强制性、法律规范的明确性和规制的效果显著性等特征。在市场经济发展愈来愈成熟的环境下，公共关系作为连结社会组织与相关公众的桥梁，也愈来愈需要法律的支撑和限定，尤其是当道德约束起不到应有效果的情况下，法律的规制将必不可少且日益重要。公共关系法律调整的必要性主要表现在三个方面。

1．我国的公共关系处于起步发展阶段急需法律保驾护航

公共关系本质上是一个社会组织借助传播手段开展的一种管理活动。在我国，公共关系从20世纪80年代传入至今，虽然发展的时间比较短，但是发展速度还是有目共睹的，全国许多城市的公共关系活动蓬勃开展，公共关系组织纷纷成立，许多大中型企业都设有公共关系部。但是总体看，我国的公共关系还是处于起步发展阶段，我国虽然于1991年通过了《中国公共关系职业道德准则》，但这一文件只是全国省市攻关组织联席会议通过的行业自律性文件，并未真正成为国家管理公共关系法律。

任何公共关系活动的展开都应当做到有法可依、有章可循，公共关系在受到法律制约的同时也就等于是得到了法律的保障，无论是对于公共关系主体的社会组织，抑或是作为公共关系客体的相关公众，都可以从法律的保障中得以维护自己的形象和利益，开创公共关系的双赢局面。

2．法律的强制性有力地推动和约束公共关系的健康发展

公共关系作为纷繁复杂的社会关系中的一个组成部分，也必须靠权威而稳定的法律体系来规范，才能健康良性发展。法律以条文的形式明确地规定了可以为或不可以为的行为，合法或非法的行为，引导人们在合法、合理的范围内活动。在公共关系过程中，同样有法律的引导，引导社会组织、传播媒介和大众为或不为一定的行为，使公共关系的各项活动做到有章可循，有法可依。法律除了对公共关系具有引导作用，还具有惩戒的作用。尽管到目前为止还没有出台专门的针对公共关系的法律法规，但是已有的许多法律法规都对公共关系的调整有所涉及。例如《中华人民共和国反不正当竞争法》《中华人民共和国消费者权益保护法》《中华人民共和国广告法》等法律法规，都有法律条文来规范公共关系的行为模式，惩戒违法行为。在市场经济条件下，公共关系在政治、经济、行政领域的发展过程中显现出越来越多的问题，破坏了组织的形象，损害了相关公众的利益，用法律来调整公共关系变得越来越迫切。

3．从公共关系对政治和经济的影响与作用的角度来看公共关系法律调整的必要性

首先，公共关系对政治上的影响与作用需要法律来规范和约束。一个阶级或党派要获得稳定的国家政权，与社会公众的支持息息相关。政府作为一种特殊的社会组织，与社会公众的关系一直以来都是很敏感的话题。政府部门机构臃肿、办事效率低下、官本位思想严重、贪污成风等话题经常成为人们茶余饭后讨论的热点。政府为了维护自身形象，提高公众的满意度，应该充分利用公共关系所能发挥的功能，加强与公众的沟通，使之成为真正的“公众代表”。例如，在利用公共关系推广政府廉洁奉公的形象时，要本着公开、公平、公正的法律原则，避免暗箱操作。这种“阳光政府”定能博得公众的支持。

其次，公共关系对经济方面的影响与作用需要法律来规范和约束。企业是公共关系十分重要的主体之一，也是公共关系运用最广泛、最频繁的社会组织，更是涉及法律问题最多的组织形式。企业的建立、企业的发展、企业的成败都可以归于公共关系的运营，公共关系管理对于企业的功能可以用八个字总结:“内求团结，外谋发展。”一个企业的产品从生产到上市，离不开公共关系的推动;一个企业的品牌价值、顾客忠诚度，离不开公共关系的宣传;一个企业的知名度、美誉度，离不开公共关系的维护。冠生园月饼事件、三株口服液危机事件、巨能钙有毒事件、金龙鱼虚假广告事件、三鹿奶粉事件，由于公关开展不当，不仅给企业带来了巨大的经济损失，而且严重损害了消费者的利益，更甚者给消费者的生命安全带来了隐患。与此相反，肯德基的苏丹红事件、广州本田的自我曝光事件、丰田广告风波事件、蒙牛的超女捆绑案例，正是得益于公关恰当地开展，才能及时地化危机于无形，在给企业带来经济利润的同时，也为企业创造了无形的巨额财富。现在社会上的一些企业或商家为了一时的眼前利益，不恰当地运用公共关系，如利用虚假广告推销产品，违反法律规定，进行不正当竞争等行为，直接侵害了消费者的权利。企业在开展公共关系的过程中，轻则影响一个品牌，一个企业，重则影响到国家的经济秩序与未来发展。从以上正反两方面的经验与教训看，企业的公共关系亟须法律的规制和约束。

(三)法律对公共关系的规制过程分析

公共关系进行法律规制，其结果是在公共关系主体之间因法律规范的调整而产生了相应的权利和义务。这一过程涉及公共关系的策划、公关行为的选择、公共关系的主体、客体及主体之间的权利义务的形成、主体良好公共形象的建立等。

1．公共关系的策划和问题的解决要依法进行

公共关系得以存在需要法律的确认，同样，其出现的问题也应依法解决。公共关系的主体必须根据法律的具体规定对公共关系进行策划，不能做出违法的公关策划，即在公共关系活动中的行为要符合法律规定，不能随意而为。否则是不会受到法律保护的。同样，在公共关系活动中出现了问题，也应依法解决。任何违法的解决方法都是不负责任的，只能造成不良的后果，这是经过许多失败的公关策划和公关危机的处理中得到的结论。

2．公关组织及其工作人员的行为合法

在公共关系实践中，公关的组织和工作人员的行为应该是合法的。在公关组织内部，各有分工，每个人有不同的职责和权限，不能任其所为。否则，这个组织必然混乱，职能无法实现，组织形象和利益也受到损害。另一方面，公关活动的内容、方法也要符合法律规定。这就要求公关组织者要有法律意识，按照法律规定策划公关活动，确保其内容受到法律的确认和保障。反之，则会受到惩罚。以电视广告为例，其内容不仅要真实可靠，而且不能随意捏造或者是散布黄色淫秽或者反动迷信的东西，否则必然会不受保护而受到处罚。

3．公共关系的主体和权利义务的合法性要求

公共关系的主体应该合法，未经法律确认或未依法注册批准成立的组织不能成为公共关系的主体。只有合法的公共关系主体才有合法的公众，不同的公共关系主体对应的客体也是不同的，这都是由国家的法律明确规定的。

公共关系的内容即权利义务关系。法律规定，享有权利的同时必须履行义务。并且，一方权利的行使通常是以对方履行义务为条件。这时，我们就需要法律来确认这些权利义务。只有这样，权利义务双方才能在各自的权利内享有权利，履行义务，良好的公共关系才能得以形成和健康发展。

4．依法公关是取得美好形象的关键

社会组织的美好形象是在多种因素共同作用下形成的，而依法公关是其中必不可少的一个条件。公关组织者要有系统的法律知识和意识，依法办事，积极履行法定义务，才能形成和谐的公共关系，收到其理想的结果，组织也能在公众心中取得美好的形象。不仅如此，法律作为评价组织形象及其公关效果的一个标准，使得组织也必须依法公关。事实上，坚持依法律作为重要标准，不仅可以推动社会主义民主政治建设，为社会经济、文化发展提供法制保障，而且能够有力促进和谐公共关系的形成，有利于组织的美好形象确立。

5．危机情况下公共关系的依法应对

现代社会竞争激烈，任何组织随时都可能面临危机。危机的突发性、严重性、舆论关注性和不可预知性使组织视危机为洪水猛兽，处理危机就成为公共关系的重要内容之一。危机既包含危险又包含有机会，如何化危险为机会，是公共关系的重要工作［5］。然而，化解危机成本最低、最简便的方法是预防与控制，它常常被忽略。中国有句古话:人无远虑，必有近忧。公关组织者更应该如此，平时多一些危机意识，未雨绸缪，制定各种处理危机的策略，提高应对危机的能力。在危机来临时，要严格按照法律规定去处理公共关系，一定会取得良好的公共关系。

［1］胡建新．论公共关系的三维特性［J］．湖南师范大学学报:社会科学版，2007(3):72．

［2］王芳．公共关系学基础理论的核心定位［J］．当代传播，2009(4):48．

［3］程玉贤，郑海英．公共关系六大特征解析［J］．北华大学学报:社会科学版，2001(1):78．

［4］寇玉琴．公共关系新发展:战略公关［J］．中国经贸导刊，2009(15):64．

［5］胡建新．论公共关系的三维特性［J］．湖南师范大学学报:社会科学版，2007(3):72．

(责任编辑 张佑法)

D669

A

1007－7111(2012)04－0023－04

2012－01－10

中国高等教育学会公共关系教育专业研究会重点课题“公共关系本质及其规范体系研究”(ggjyyjh2009－01)的部分成果。

牛忠志(1968—)，男，教授，硕士研究生导师，研究方向:法学;杜永平(1985—)，女，硕士研究生，研究方向:公共关系。