三江源生态移民社会救助机制探索

杨志强

（福建省泉州市委党校，福建泉州，362000）

2003年为了保护在中国甚至世界上具有重要生态功能的三江源地区，国务院批准设立三江源自然保护区，2004年启动三江源生态移民工程。随着整齐划一的移民村的不断建成，三江源的生态移民也陆续迁入了移民定居点。随之而来的是三江源生态移民面临收入下降、生活成本上升、生活陷入困境等新问题。虽然为了保障三江源生态移民基本生活，三江源生态移民已纳入青海省现有的社会救助体系，各级政府还针对三江源生态移民的特殊情况对其采取了各种补贴措施，但是这些都不足以长期解决三江源生态移民中困难群体的生存问题，造成生态移民返回牧区复牧现象时有发生。目前国内外专家学者对三江源生态移民社会救助问题的关注甚少，而且2011年11月16日国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，会议批准实施《青海三江源国家生态保护综合试验区总体方案》，提出要加大扶贫开发力度，提高社会保障水平。这就需要我们对三江源生态移民社会救助机制进行积极的探索。

一、创新社会救助理念

（一）社会救助理念应该从现行的基本生存上升到社会融合

青海省现行的社会救助制度设计理念还是基于传统意义上的反绝对贫困，满足贫困群体的最基本生存需要。而三江源生态移民迁入到定居点不仅面临基本生存障碍，还面临如何与迁入地社会更好地进行社会融合的问题。因此，三江源生态移民社会救助制度的目标就应该超越现行制度的反绝对贫困的目标，上升到社会整合的层面。也就是说，新的制度除了要对三江源生态移民中的贫困群体进行救助外，还要关注这些贫困群体在教育、医疗、社会关系等层面所面临的困境。

（二）社会救助理念必须充分尊重救助对象的基本权利

公民从国家获取帮助是宪法给予公民的一项基本权利。这意味着三江源生态移民中的成员不论何种原因陷入贫困，只要达到社会救助的标准，就可以通过申请并得到政府或社会对其施以救助，从而得到基本的生活保障。贫困群体享受社会救助不是一种耻辱，而是其享受基本公民权利的体现。而且，经济贫困往往还会出现社会权利“贫困”。基于社会权利理论，生态移民的权利救助要提升其内在能力，改善其外在环境，促进其对各项经济、政治、社会事业的参与，以保证其各项政治经济社会权利。［1］

二、构建完善的社会救助体系

三江源生态移民社会救助体系的构建应该在青海省现在的社会救助体系的基础上，再结合三江源生态移民的特殊情况，建立起以最低生活保障社会救助制度为基础，以养老、医疗、教育、住房等专项救助为辅助，以临时救助和社会帮扶为补充的一体化的社会救助网络。

（一）政府是构建三江源生态移民社会救助体系的重要责任主体

从目前的情况来看，由于没有建立专门针对三江源生态移民社会救助制度，只有把其纳入现有的社会救助体系之中，而迁入地城镇教育、卫生、文化活动等公共设施在配置上又未充分考虑移民人口的需要，使得有些三江源生态移民得不到完全的救助，造成不利的影响。所以，三江源生态移民的社会救助体系建设被看成是各级政府保障公民基本经济、社会权利的重要工作，而不能当成是一项“政绩工程”。

（二）科学合理地确定救助范围和救助标准

其一，扩大救助范围。目前青海省社会救助所覆盖的范围主要是低保对象，而且均是从家庭收入角度来确定救助对象，这种以收入维持为目标的制度设计往往不能很好地实现贫困救助的目的，很可能产生“悬崖效应”。“悬崖效应”是指由于救助资格的确定只计算其收入，忽视其支出。而保障标准的刚性太强，使得许多有实际困难（家中存有重病重残人士，一些家庭子女教育负担过重），但是家庭收入略高于救助标准的边缘户得不到救助。这种过于刚性的粗放型准入模式最后可能导致制度制造贫困，人为产生一个贫困阶层，容易导致一部分生态移民的贫困家庭的社会排斥。因而，三江源生态移民社会救助的范围要扩大，不仅让低保对象“应保尽保”，还要让略高于低保标准的低收入困难群体“该保要保”，这样有助于其更好地适应迁入地的生活。

其二，科学合理地确定社会救助的标准。三江源生态移民社会救助标准在于满足受助者的基本生活需要，而不仅仅局限于以保障受助者的基本生存水平。因此，在确定三江源生态移民社会救助标准时，首先要结合当地的生活水平和经济发展状况来确定受助者的“基本生活需要”。这个“基本生活需要”不仅能够维持基本生存，还要包括拥有健康身体（或为恢复健康身体的必需品），接受基本的教育，有居住地，能正常参与社会生活等内容。其次还必须考虑到救助对象的家庭规模、家庭结构、有无劳动能力等因素。最后针对救助对象的不同救助需求，细化救助标准，实行分类施救。

其三，建立动态管理机制。一是社会救助对象的动态管理。建立信息共享制度，及时掌握社会救助对象收入变化情况。对救助对象收入超过救助标准的，让其退出社会救助；对救助对象收入因各种原因降低到救助标准以下的，及时纳入社会救助体系，帮助其摆脱困境。二是社会救助标准的动态管理。在制定和实施相关社会救助制度时应当做出明确规定，应根据生态移民迁入地市场价格变动、居民生活保障、经济发展的状况主动对社会救助的标准进行合理的调整，并形成一个制度性的安排。

三、构建有效的社会救助机制

（一）建立社会救助资金的保障机制

第一，必须建立科学合理、规范有效的财政投入机制。社会救助是一个花钱的事业，再加上青海省还属于经济欠发达地区，造成现行的社会救助安排有一点“按钱施救”的想法。为了保障三江源生态移民社会救助得以顺利实施，真正做到“按需施救”。一要对救助资金需求进行科学、准确的测算，为各级政府财政预算安排提供科学的依据，并将救助资金纳入财政预算，实现资金来源规范化和稳定化，并建立随经济社会发展正常增长的机制。二要根据责任共担的原则，以制度化的方式明确中央与地方财政对于社会救助的投入比例。鉴于青海省及三江源生态移民为经济社会发展做出重大的贡献，中央政府通过建立长效规范的生态补偿机制，为三江源生态移民社会救助提供足够的资金支持。

第二，完善社会募集机制。要充分调动社会各方面的积极性，补充政府因财力原因导致的救助资金及服务的不足，增强社会救助的整体经济实力，扩大社会救助的覆盖面，同时提高服务的质量和效率。

（二）在物质救助的基础上开展非物质性救助

一是物质救助是基础。三江源生态移民大多迁往城镇，基本失去世代赖以生存的草场和牲畜等生产、生活资料。一方面造成生活成本大幅提高；另一方面由于文化素质偏低，缺乏从事其它产业的技能和无固定经济来源。同时，现有的基本生活补贴按户发放，致使家庭人口多的生态移民户人均补助额下降，不足以使移民的生活条件发生根本性的转变。为此，要通过物质救助尽量减少生态移民群体本身承担因搬迁而带来的潜在的生产生活风险。

二是开展非物质救助。非物质救助是相对于物质救助而言的，是一种无形的救助。对三江源生态移民进行非物质救助主要包括：

第一，心理疏导。三江源生态移民表面上看，是由牧区到城镇的生活空间的变化，但实际上这牵涉到牧民生活方式、生产方式、价值观念、社会组织形式等众多内容的系统变化，这一变化具有很强的“突变性”。造成这些生态移民群体会不同程度地表现出一些不良心理状况，如抑郁苦闷、焦虑紧张、对前途失去信心等不良的心理情绪。所以，要把心理救助的内容融入三江源生态移民社会救助整体框架之内，争取使安置区移民早日摆脱不良情绪的干扰，尽快融入当地的社会环境发展生产，重建家园。

第二，创造一个良好的氛围。要让三江源生态移民体会到为国家经济社会发展做出的巨大牺牲的自豪感，来消除由此而深陷的困境产生的抵触心理。同时还要进行多渠道多角度多形式的宣传，使广大民众了解他们所处的困境，互相帮扶共同致富。

（三）积极探索社会救助与发展相结合的机制

青海省现有的社会救助还只是一种事后救助，关注的是对贫困的“下游干预”，它只是在人们陷入贫困时才给予救助。这种“被动补救”模式总是在社会问题出现并蔓延到不得不解决的时候，政府才会被动地采取相应的治理措施，始终处于一种被动状态。三江源生态移民社会救助制度应从“被动补救”转变为“主动回应”。要避免出现国内外社会救助制度实施过程中，曾出现的“贫困陷阱”与“福利依赖”问题。社会救助应尽量发挥受助者的潜能，使其在社会支持下摆脱困境，促进自我发展脱贫致富。

一是建立就业后渐退低保机制。就业渐退低保机制是指三江源生态移民低保对象就业后，并不马上“断保”，而是给予一定的过渡期，这种“扶上马、送一程”激励机制能够减少他们的顾虑，促进更多的低保对象选择就业，这也是缓解贫困，化解矛盾，维护稳定的重要措施。

二是采取特殊就业扶持政策。就业是民生之本，具有稳定的劳动收入是三江源生态移民维持基本生活和防止贫困的根本途径。对有劳动能力的三江源生态移民社会救助对象，一方面要应通过发动企业捐赠职位，政府购买服务的方式提供就业机会、把无偿的公益性劳动转化为有偿的就业劳动、以工代赈、鼓励自主创业等方式，实现就业脱贫；另一方面要通过职业培训、教育培训、社区公益活动等途径提高救助对象就业竞争能力，有助于其早日走向就业岗位，达到脱贫致富的目的。

三是建立不就业社会救助渐减机制。从国内外的社会救助实践来看，任何一项社会救助制度都存在不同程度的消极性，都曾出现过“贫困陷阱”与“福利依赖”等问题。要解决三江源生态移民对社会救助的依赖，还必须采取比较严厉不就业社会救助渐减的措施。对不服从工作安排的社会救助对象，其得到社会救助的水平就会降低，甚至有可能取消救助资格，这样可以把有劳动能力的社会救助对象“赶出”家门，寻找工作，从而达到摆脱对社会救助的依赖的目的。

（四）提高社会救助的法制化水平

纵观各国社会救助制度都是以高层次的全国性的立法为保障，如:英国1601年《济贫法》，美国1935年《社会保障法》，日本1946年《日本生活保护法》等。而我国的社会救助制度安排中有90%是政策性制度。［2］青海省亦在社会救助方面出台了条例、政令或文件，但层次依然偏低、内容亦显单薄。如青海省人民政府办公厅《关于对三江源生态移民困难群众发放生活困难补助的通知》青政办〔2009〕76号，这只是属于原则性意见，法律效力不够高。而且《通知》中提到补助内容及标准，是如何测定的，以及这种补助是临时性，还是长期性，如何进行动态调整，均无做出完整的说明。因此，可以看出对三江源生态移民救助并没有形成一种制度化的救助，而仅体现出是一种道义性救助。道义性的救助行为不能形成固定化、制度化的模式，主观性、随意性太强。现在要做的是要制定有关三江源生态移民社会救助的地方性法规，对各项社会救助工作进行具体规定，做到社会救助统一的管理机制有效运行，实现三江源生态移民社会救助的规范化管理。

（五）广泛动员社会力量参与

三江源生态移民社会救助体系的构建是一个关系到三江源生态移民、国家、基层政府等多方利益分配问题的复杂系统工程，需要动员全社会的力量来开展救助工作。

第一，应建立三江源生态移民参与管理的制度。目前的社会救助的政策中，往往救助对象只是作为一个被救助对象而存在，处于一种被动的地位。这不仅难于保证救助制度制定的客观性、严谨性和科学性，也难以使移民权益得到有效保护，从而增强非自愿移民的情绪。所以，三江源生态移民要参与社会救助体系构建的事前、事中、事后的全过程，提高三江源生态移民社会救助体系建设的有效性、针对性、科学性，促进生态移民救助工作的顺利开展。

第二，特别要重视和发挥非政府组织（NGO）的作用。非政府组织参与三江源生态移民社会救助具有独特的优势，表现在：首先，可以在一定程度上弥补了政府财力的不足，延伸了社会救助的边界；其次，非政府组织可以从第三人的角度在一定程度上督促政府救助效率的提高；再次，非政府组织数量众多，在社会救助过程中能够提供高质量、多样性的服务。

［1］ 周沛，易艳阳.新型社会救助方式探讨［J］.华东理工大学学报：社会科学版，2009（4）.

［2］ 唐丽娜.中国社会救助制度发展的战略分析［J］.科技管理研究，2011（15）.