基层政府应对群体性事件网络舆情引导策略

许小美

（福建师范大学公共管理学院，福建福州，350007）

基层政府应对群体性事件网络舆情引导策略

许小美

（福建师范大学公共管理学院，福建福州，350007）

随着互联网事业的快速发展，以网络为代表的新技术已成为群体性事件发展演变的一个重要因素，网络舆情正成为一块正在加速膨胀的思想阵地。在此分析了群体性事件网络舆情的特征，解读了基层政府应对群体事件网络舆情中存在干部理念偏差、法律法规的不完善、网络舆论预警机制的缺失及信息不透明等问题，并在此基础上提出基层政府应转变社会管理理念，重视对网络舆情的预警研判，加强网络规制的建设以及健全信息公开和官员问责制度等网络舆情引导策略，以期提高虚拟社会的管理水平。

基层政府；群体性事件；网络舆情

随着改革不断深化和社会转型进入关键时期，我国社会复杂多变、各种利益性矛盾突出，群体性事件不断增多，极大地危害了社会的和谐发展。群体性事件是各种社会矛盾和热点问题积聚的突出反映，是社会舆情的一种特殊表现形式，在互联网普及的情况下，网络在公众舆情表达和传播方面已取得了举足轻重的地位，尤其是突发敏感的群体性事件极易在网络上引起网民的强烈反响和激烈辩论。网络舆情已成为群体性事件发展演变的一个重要因素，但我国基层政府对群体性事件网络舆情的引导工作仍然存在诸多问题。因此，厘清群体性事件网络舆情的引导思路是当前基层政府面临的一项挑战性任务。

一、群体性事件网络舆情的特征分析

关于舆情的定义比较多，国内最早对舆情进行系统性定义的研究者王来华认为：“舆情是指在一定的社会空间内，围绕中介性社会事项的发生、发展和变化，作为主体的民众对作为客体的国家管理者产生和持有的社会政治态度。”［1］网络舆情是舆情的一个重要组成部分，笔者认为群体性事件网络舆情是民众以网络为平台，借助论坛、空间、博客、电子邮件、微博及网络新闻组等网络工具，围绕即将发生或已经发生的群体性事件发布信息，所体现出来的情绪、态度、意见等相互交错的总和。网络舆情作为网络时代的新事物，与其他舆论形态相比，除了具有交互性、实时性、辐射性等特点外，群体性事件网络舆情的特点还体现在以下几个方面：

第一，网络舆情来源的广泛性。网络的开放和便捷使得越来越多的人们愿意通过网络表达自己的想法。“中国互联网络信息中心（CNNIC）发布的《第28次中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至2011年6月，中国网民规模达到4.85亿，较2010年底增加2770万人；互联网普及率攀升至36.2%，较2010年提高1.9个百分点。我国手机网民规模为3.18亿，较2010年底增加了1494万人。手机网民在总体网民中的比例达65.5%，成为中国网民的重要组成部分”。“截至2011年6月底，中国的网站数，即域名注册者在中国境内的网站数为183万个”。［2］互联网中存在各种性质的网站，国内的、国外的；政府网站、企业网站以及个人网站等。从舆情来源看，舆情既出自于以上各类网站，还来自于论坛、博客、QQ群以及微博等。特别是当突发群体性事件发生时，政府官方网站的主流信息如果没有及时发布，公众出于利益、安全的需要，就会通过微博、新闻组等其他方式寻求信息。

第二，网络舆情主体的隐匿性和非理性化。网络是一个虚拟世界，人们可以摆脱现实社会中的身份和社会关系，畅所欲言、自由表达利益诉求。但是，公众对现实的不满在现实中往往缺乏适当的排解渠道，于是借助网络平台不受控制、不受约束地将身边的话题放在网上予以讨论，众人之间发表意见，互相评论，呼唤声援。加之网民往往缺乏理性思考，对某个现象容易产生偏激化情绪，形成“一呼百应”效果，大家逐渐产生普遍性认识与共鸣，推动舆情朝着非理性方向发展。

第三，网络舆情形成的速度之快和传播范围之广。网络舆情的产生、传播速度非常迅速，一个热点事件与一种情绪化意见的交加，便能点燃一片舆论的导火线。一方面，当一个事件发生时，网民可以立即在网络中进行意见表达，网民个体意见可以迅速地汇聚起来形成公共意见 ；另一方面，借助于网络的快速传播、超时空性、资源共享性等自身优势，各种渠道的意见可以迅速地进行互动，网上与网下互相呼应，从而迅速形成强大意见声势，在极短的时间内积聚起大量的人气，速度之快令传统媒体望尘莫及。

第四，网络舆情传播的个性化与群体极化并存。舆情的表达总是倾注了个人的情感、意志和认知等主观性因素。当群体性事件处于潜伏期时，网络舆情只是网民个人对社会现实问题的情绪化意见。但当那些一开始即有某些偏向性观点的网民群集在网络和新的传播技术领域里时，这些“志同道合”的集群成员往往会围绕某一社会热点问题进行交流讨论。诚如美国法哲学家桑斯坦所言的网络中的群体极化现象，即，“团体成员一开始即有某些偏向，在商议后人们朝偏向的方向继续移动，最后形成极端的观点”。［3］一些网络群体性暴力事件就是源于这一群体极化的心理基础。

二、基层政府应对群体性事件网络舆情存在的问题

由于正处于急剧的社会变革时期和矛盾凸显期，作为社会矛盾和社会利益冲突表现形式的群体性事件近年在我国基层社会频频发生。互联网作为一种便利而有效的工具，与各类突发事件密切联系在一起，形成一个强大的网络舆情场，网络舆情的出现给基层政府应对危机管理带来了前所未有的挑战。虽然我国各级政府均在主动适应网络环境，正确应对网络舆情，寻求管理网络舆情的新思路，以促进政府与民众的良好沟通，实现对社会的善治。但一些基层政府应对群体性事件运用网络舆情的消极做法和落后方式仍暴露出干部理念偏差、法律法规的不完善、网络舆论预警机制的缺失及信息不公开等问题，需要引起重视并加以改进。

（一）基层干部思想理念上存在偏差

近年来，我国网络舆情热点事件持续增加，而且网络舆论事件的发源地大都在基层，但解决路径却依赖着高层，网民对基层则持失望和不信任态度，这就反映了大量矛盾冲突未能在基层很好化解。主要原因有：一是大部分基层干部的思想观念落后，解决问题的方式仍旧停留在传统的被动接受已发事故或上访者的信息，没有充分重视互联网在执政中的重要作用。现在还有一部分基层干部不懂网、不会上网、不会看论坛甚至不会打字的情况，网络的运用技术和驾驭能力亟待提高。二是责任态度的缺位，有的基层干部本着多一事不如少一事的心态来看待网络，对网络舆情认识不到位，忽视网上的涉市或涉县舆情。在有些突发性重大事件中，官方声音的失语和缺位，直接致使党委政府丧失了应有的舆论制高点和话语先机权，并造成了严重后果。

（二）现行有关网络政策法律的缺失

虽然目前我国基本建立起了自上而下的以《突发事件应对法》为代表的突发事件应对法律体系，但是在有关网络舆情，尤其是关于政府与网络舆情的关系方面，我国的法律明显涉及不足，对网络立法管理上确实存在诸多漏洞。正如尼葛洛庞帝所言：“我觉得我们的法律就仿佛在甲板上吧哒吧哒挣扎的鱼一样。这些垂死挣扎的鱼拼命喘着气，因为数字世界是个截然不同的地方。大多数的法律都是为了原子的世界、而不是比特的世界而制定。”［4］由于相关网络政策、法律、伦理规范的缺失，网民的匿名性和非理性化等特点，容易造成一些误导性、煽动性的信息瞬间在网络上传播，若失真信息一经传播，就将对基层政府的信息管理带来严峻挑战。

（三）网络舆情预警机制的缺陷

在信息技术和网络普及的背景下，现代社会公共管理要求政府在行使公共权力管理公共事务时工作要高效，要与“网”俱进，但是各级政府处置事务却跟不上网络舆情发展的进程。基层政府对于群体性事件等公共危机的管理仅依赖于各级政府的现有行政设置，多以地方领导的经验性行为为主，缺乏处理和预防群体性事件的常态应急处理机制，对于群体性事件网络舆情的应对更是没有相关的规范性操作办法与流程。由于缺乏对网络舆情的预警、应对机制，未得到及时发现、采集、研判的混杂信息将对政府处理群体性事件带来巨大挑战。而面对这些即将严重危害社会正常管理秩序的危机性网络舆情时，基层组织常常会束手无策，用行政命令的手段盲目应对，导致矛盾不断积累，使事件的应对陷入更加被动的境地。

（四）信息公开机制不健全

政府传统的绩效观以政绩和稳定作为重点的考核指标，不少地方误认为只要基层“不出事，不发生群体事件，无大规模上访，无人进京上访”就叫“稳定”。在传统政绩观的指导下，群体性事件一旦发生，基层无人敢主动向上暴露问题，顽固地封闭负面消息，采取各种办法把上访的人拦住，事情闹大了才向上级报告。甚至，有些政府职能部门抱着怕丢官位、怕给当地抹黑的心理，对主流媒体管得太死，认为媒体的报道是添乱，扩大事态的影响，对群体性事件的报道采取回避的态度。政府信息不透明的这种做法往往促成不良网络舆情的形成。由于政府与网络舆情之间没有形成良性互动，一旦不良网络舆情出现时，政府官员便措手不及，不利于事件的快速处置和地方的安定团结。

三、基层政府应对群体性事件网络舆情引导策略

2011年2月19日在中央党校举行的“省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式”会议上，胡锦涛书记就当前要重点抓好的工作提出：“要进一步加强和完善信息网络管理，提高对虚拟社会的管理水平，健全网上舆论引导机制。”［5］网络虚拟社会的管理，对于基层政府来说是一个新的挑战，这就要求基层管理者必须转变社会管理理念，高度重视网络舆情，加强网络舆情监管，及时掌握舆情动态，完善网络法律及相应的规章制度以及健全信息公开和官员问责制度等。通过制定和完善网络舆情引导策略，在面对即将发生或已经发生的群体性事件前能化被动应对为主动引导，掌握话语权，运用正确方法，注重形成合力，切实提高网络舆情的引导能力，提高虚拟社会的管理水平。

（一）基层干部应转变社会管理理念

网络舆情正在日益成为民意的晴雨表，面对网络舆情发展态势的不断扩大。改变行为最好的方法就是先改变观念，领导干部应转变社会管理理念，重视网络虚拟社会的管理，自觉地把“高度重视互联网，驾驭互联网”作为政治觉悟，加强自身网络知识和技能的培训，切实掌握好网络发展的基本态势，消除网络恐惧症。对互联网的使用不能仅仅停留在打字办文、浏览信息等对网络的一知半解上，还应具备网络运行规律的掌控能力、网上信息的甄别能力、网上舆情的研判能力。要善于利用网络搜集和把握社情民意，做到主动迎击问题，事前化解一些容易产生矛盾的问题，防患于未然，未雨绸缪。另外，在突发事件中，要善于运用网络快速获得舆论制高点和话语先机权，有效地做到“情绪疏导”和“情绪管理”，以贴近的感情疏导民情，安定人心，稳定社会。

（二）加强网络规制建设

目前，我国网络法制建设落后于互联网飞速发展的现实，“一些超越了伦理道德范畴的问题一时还难以界定算不算违法犯罪，有的即使造成了现实损害和不良后果也难以得到及时有效的处理”。［6］因此，在互联网超速发展的情况下，基层政府应该：一要针对网络法规的漏洞之处或网络信息传播过程中的不规范行为，制定适用的具体可操作性的法律法规及相关的政策。二要在法律手段监管中控制与引导并重，使个人和机构的网络行为得到有效监管，从而加强政府在危机管理过程中对网络舆情的掌控。三要加强法律法规的执行力度，坚持多方参与、综合治理，相关管理部门建立包括互联网服务商、行业协会在内的监管体系，使网络的法律法规得到有效执行，从而构建一个和谐的网络环境，促进社会稳定。

（三）建立敏感政策领域的预判预警制度

作为化解、处理群众矛盾的基层政府要认真研究以网络为依托的群体性事件的发生、生发机制和发展趋势，应委派专业人员采用科学的统计方法实时掌握网络热点议题，确定网络敏感领域的问题。“建立网络敏感领域的预判预警制度是对网群事件可能造成负面影响进行的一种监控，及时反映、及早预防，做出科学判断。对于敏感和争议较大的话题，政府应迅速收集信息，引入预警系统，建立应急处置机制，随时掌握议题发展方向，在预判预警的过程中及时做出调整，降低由网群事件引发危机的概率”。［7］通过科学设置网络舆论引导程序，重视网络维稳信息的收集与研判，努力推动事态平息和社会稳定。

（四）健全信息公开和官员问责制度

随着社会的进步和公民政治民主意识的提升，民众对公共事务信息的需求也与日俱增，这就要求政府对信息的控制应当满足民众对信息的需求，建立透明的信息公开制度和健全官员问责制。首先，要改变封闭观念，树立开放意识，把群众满意作为开展工作的出发点和落脚点，把尊重公民的知情权、参与权、监督权内化为政府的自觉意识。其次，通过关注网络舆情，及时发现群体性事件苗头，引导网络舆情，掌握处置群体性事件的主动权。在处置群体性事件过程中，要发挥网络媒体的阐释功能，及时公开信息，正确引导舆论，保持信息渠道的畅通，及时、公开、透明、负责地向公众公布事件的真实信息。最后，改进官员问责方式，不应过度追究“一把手”的责任，问责的关键是把责任落实到直接负责人。加强对那些缓报 、漏报、谎报或应对不力的官员的问责，充分发挥问责制的实效，从而促进事件及时解决。

群体性事件的发生、发展过程深深地被烙下了网络时代的脚印，政府应当在充分了解网络时代特点的前提下，审视自身在应对群体性事件网络舆情引导的不足之处，掌握应急管理原则的基础上，积极探寻符合网络特点的应对方案，并在实践中不断充实和完善，尽可能地避免群体性事件的发生，最大限度地降低已发生群体性事件的危害，努力创造有利于政府部门进行社会管理和公共服务的社会环境。

［1］ 王来华.舆情研究概论、理论、方法和现实热点［M］.天津社会科学院出版社,2003.

［2］ 第28次中国互联网络发展状况统计报告［EB/OL］.（2011-07-19）.http：//www.cnnic.net.cn/dtygg/dtgg/201107/ t20110719_22132.html.

［3］ 凯斯·桑斯坦.网络共和国［M］.黄维明，译.上海世纪出版社，2003：47.

［4］ 尼葛洛庞帝.数字化生存［M］.海口：海南出版社，1996：278.

［5］ 胡锦涛.扎扎实实提高社会管理科学化水平［EB/OL］.（2011-02-19）.http：//politics.people.com.cn/GB/1024/1395-8409.html.

［6］ 王天意.网络舆论引导与和谐论坛建设［M］.北京：人民出版社，2008：252.

［7］ 李金龙，黄峤.挑战与应对：网络群体性事件下的政府信息管理［J］.湖南师范大学学报：社会科学版，2010（1）：41.

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许小美（1985-），女，硕士研究生，研究方向为公共管理理论。