政府在郊区农民向现代化转变中的作用

2012-08-15吴晓军王志强

长春理工大学学报(社会科学版) 2012年4期

关键词：失地农民城市化农民

吴晓军，王志强

（1.西北工业大学，陕西西安，710129；2.西安财经学院，陕西西安，710100）

政府在郊区农民向现代化转变中的作用

吴晓军1，王志强2

（1.西北工业大学，陕西西安，710129；2.西安财经学院，陕西西安，710100）

在城市化不断推进的过程中，随着城市不断向农村扩张和延伸，郊区的面貌焕然一新，这对郊区的城市化发展以及郊区与中心城市的相互融合有着重要的作用，也就使得郊区农民向现代化转变，由农民变为市民成为了一种必然趋向。而在向市民身份转变的过程中，出现了各样的问题，为了改善这种状况，切实地维护农民的合法权益，政府应该在这一过程中发挥积极作用，正确地履行其职能。

政府；郊区农民；现代化；转变

一、郊区农民的现状分析

伴随着城市化的步伐，郊区农民向现代化转变的趋势也加快。在这个过程中，郊区农民看到了周围环境的发展变化，同时对郊区农民而言，这也相应地产生了一些问题。

（一）郊区农民被边缘化

在郊区城市化的过程中，郊区农民面临的一个必然的而且现实的问题就是“失地”。对郊区农民而言，要想自身生活和周围环境得到改善，就必成为“失地农民”，并且这是一种必然的趋势。对政府来讲，若想扩大城市规模和改善整个城市的形象，必然涉及到向郊区农民“征地”的问题，这种城市的不断扩张在目前的中国也是一种必然趋势。在这个过程中，“农民转变市民”，这个身份的转变使他们陷入了被边缘化的境况。一方面，由于农民自身土地的被征用，因而享受不到农村的优惠政策；另一方面，由于历史和现实的原因，在这个过程中农民并没有成为真正的市民，城市中的有些优惠他们依然享受不到。最后，身份的转变是由于户口的直接转变，但农民的心理层面来讲，他们还没脱离农民的心理状态，也没形成市民的心理观念，而是处于两者之间。因此，经过以上分析，可以看出，郊区农民无论是从外在还是内在都被自觉和不自觉的边缘化。

（二）郊区农民问题存在的原因

郊区农民目前存在的问题在很大程度上是由于我们相应的制度和政策还存在缺陷，有关的法律法规还不健全。在郊区农民问题产生的背后是利益分配的问题。就拿“土地征用”来讲，这是一系列利益相关者共同作用的结果，农民出让土地，其最终的收益者不是农民而是其他利益相关者，在这个过程中，“土地农转非的增值收益向城市、向工业、向开发商倾斜，农民得到的很少。”［1］有些城市政府为了经济发展，扩大城市规模，在没有科学合理的城市规划前提下，盲目地征用土地，使城市不断地向郊区扩张和延伸，从而造成了郊区农民问题的日益突出和严重。从农民的角度来讲，他们失去的不仅仅是作为生产资料的土地，更重要的是失去了成本低廉的生活方式，在这一点上，城市政府认识的相对肤浅，以为仅靠金钱补助就能弥补郊区农民所失去的，没有长远的眼光，从而也使郊区农民的生活保障成为问题。这也就说明，城市政府在郊区城市化的过程中，没能正确地处理好城市发展和郊区农民问题之间的关系，它的社会管理职能也没能得到积极正确的发挥，从而影响了行政效果和社会效果。

二、政府在郊区农民向现代化转变过程中的角色定位

随着我国城市化的不断深入，政府在这个过程中发挥着越来越重要的作用，政府参与的广度和深度进一步的提高并且政府的主导作用渗透到了各个方面。一方面，整个城市的经济得到了发展，城市的面貌和形象也得到了改善和提升；另一方面，由于政府管的越来越多，从而导致了政府角色的错位，职能的越位。在市场经济条件，政府应对自身的角色进行科学的定位，尤其是在处理郊区城市化过程中所产生的问题时，我们需要的是一个为人民服务的政府。因此政府对自身角色的科学定位关系着郊区的发展和农民的生活质量，那么政府如何对自身角色进行定位，需要从以下三个方面来讲：

（一）政府做好人民的服务者

“全心全意为人民服务”是政府的理念和宗旨。作为政府，其所做的决策、规划等都应是以为人民服务为前提的，其所取得的成果也是有人民共享的。郊区农民的现代化转变，不仅仅是郊区农民自身的事，也是政府和整个社会所要考虑和慎重的事。政府作为郊区城市化利益的相关者，更多的是要为郊区农民的切身利益着想，而不是与开发商一起成为侵害农民利益的收益者。“政府是人民的公仆，因为城市建设而失去土地的农民也应成为城市政府的服务对象，将城郊失地农民的生活与发展纳入到城市建设当中”。［2］

（二）政府做好公民的协作者

无论是政策的制定者还是政策的执行者，“如果我们改变我们的思维方式和我们的谈话方式，我们就会改变我们的行为方式”。［3］政府只有转变理念，尤其是对公民的理念，才能从根本上转变其对公民的行为方式。政府的公务人员除了要履行他们作为政府组成人员的职能外，他们还具有另一个基本的身份——公民，因此政府公务人员也要履行其作为公民的职责，承担起作为一个公民对社会的责任和义务，这就是共同协作。在城市现代化的过程中，郊区农民成为了一个特殊的群体，城市政府在处理这些问题的时候，不仅要站在一个领导的角度和服务的角度，还要站在共同协作或合作的角度。在这种视野下政府与郊区农民不是控制与被控制的关系，而是一个平等、协作的关系。因此，政府除了作为公民的仆人，为公民提供公共服务之外，而且要站在“公民”身份的前提下与郊区农民一起通过互相信任和协作来共同面对问题、分析问题进而处理和解决问题。

（三）城市政府做好社会的管理者

随着经济的发展，近年来在维护城市各项事业的发展方面，政府的管理水平收到了越来越多的考验。城市政府作为社会的管理者，在面对郊区城市过程中所出现的问题是显得有些不足，表现在：与郊区城市化相配套的政策法规不完善，对郊区失地农民的补偿不够充分，对其社会保障也安排的不合理。这些情况说明城市政府的社会管理角色没有做到位，在某些方面甚至是欠缺。因此，城市政府只有端正自己的角色，承担起政府应有的责任，维护好、实现好和发展好最广大人民的根本利益，为城市和整个社会的发展做好社会的管理者。

（四）城市政府做好城市的规划者

城市规划是市政管理的重要内容，它对城市的发展至关重要。一个好的城市规划有助于这座城市形成自身的魅力和活力，具有自身的城市特色。在郊区城市化过程中所出现的这些问题很大程度上是由于政府对整个城市的规划没有做好，因而无论是城市的扩张还是政府处理这个过程中出现的问题时都带有盲目性和被动性。对城市政府来讲，“大量的土地被政府征用建设，而农民的这种牺牲是否值得和必要往往要体现在政府土地规划上有没有经过充分的调查与民意咨询，还有对于利益相关者的政策执行的后期安置有没有考虑在内”。［4］由此可见，城市政府对城市规划做得怎么样以及对城市规划这个角色理解和把握的怎么样，直接关系到政府的效力、前瞻力和领导力。

三、政府在郊区农民向现代化转变过程中的作用

城市政府通过对自身角色的理解和科学定位，为在郊区城市化过程中更好地履行其职能，充分发挥自身的作用奠定了基础。具体如下：

（一）为郊区农民提供公共服务和社会保障

郊区农民为整个城市的发展牺牲着自己并且贡献着自己的力量，在他们失去了赖以生存的生产资料后，作为政府，就应为这些农民提供相应的公共服务，从而保障他们的生活，提高他们的生活质量。

第一，建立社会保障制度。政府要充分保障郊区农民的生存和生活，切实地“消除失地农民的后顾之忧，从土地出让收益、增值收益中拿出一部分钱来，解决失地农民的养老医疗问题”。［5］同时，提供相应的社会保险，比如在医疗方面，使郊区农民享有平等的福利机会，改善他们的生活，让们积极主动地参加到城市的建设中。

第二，建立相应的就业培训制度。政府应帮助郊区农民就业，解决他们的可持续生计问题。“政府除合理予以货币补偿外，还应考虑失地农民的长远利益，拿出一部分土地出让金，专用于失地农民的定期再就业培训”。［6］从而提高劳动者素质和专业技能，并鼓励郊区农民结合自身进行自主经营，自主创业，更好地适应城市的生活。

（二）政府要充分地发挥共同协作的作用

郊区农民在实现自身身份转变的过程中出现了一些问题，比如对政策的抵制和抗议。而政府在解决这些问题往往是采取控制的手段，这种做法在有的情况下也许会有效，但是从长远来看她会加大政府与公民之间的不信任度，如果处理不当就很有可能会激化矛盾。因此，为了更好地处理政府与郊区农民之间的关系，充分地发挥政府的协作职能，一方面政府要转变自身的行为方式，这种转变有赖于政府理念由控制到协作的转变。在市场经济条件下和知识型社会中，政府之前的“控制”行为方式很大程度上已经不能够适应社会的发展，不能满足公民的需要。相反，“协作”的政府行为方式，改变了政府以往的行政手段，使政府与公民作为一个新型的关系体共同协作和发展。

另一方面，政府要建立一个郊区农民的参与机制。郊区农民作为一个特殊的群体，在转变的过程中之所以会存在一些问题，一个重要的原因就是郊区农民作为利益的相关者，并没有参与到政策的制定当中，或者说并没被政策制定者充分地考虑，他们对于政策只是被动的接受，而不是主动的执行。因此，一项政策的制定和实施，不是政府单独的行为，它是各个利益相关者共同协商、共同对话的结果。而正是由于郊区农民利益表达机制的不健全，参与途径的单一，才使得其他们在向现代化转变的过程中处于被动的地位。因此，政府应为郊区农民建立一个畅通的参与机制，与郊区农民一起共同协作，建立共同的愿景，为美化城市，构建和谐城市而共同努力。