我国地方政府机构编制改革路径研究

2012-08-15匡素勋

长春大学学报 2012年11期

匡素勋

(吉林财经大学公共管理学院，长春 130117)

1 编制及政府机构人员编制的界定

编制是人类社会发展到一定历史阶段的产物。众所周知，国家的产生是阶级统治和社会管理的客观需要的结果。而国家要运用公共权力行使公共管理职能，就需要设立一定数量的管理机构，配备一定数量的管理人员。而管理机构的设立和管理人员的配备要有其具体的职能、种类和数量以及相互关系等方面的规定，这样就产生了编制。从这个意义上说，编制是人类社会发展到一定历史阶段的产物，是伴随着国家的产生而产生的。

从我国的历史看，我们今天所说的编制就是古代的“管制”，即设官分职制度，“官”既指官府即现代社会的国家行政机关，又指官员。“制”这里指国家行政机构的设置和官吏的任用、考核等制度和方法。管制关系到一定历史时期国家政权的兴衰、一个社会秩序的稳定及人民生活水平的高低。我国从秦王朝建立的高度集权的国家行政机构编制到现在，管制即编制在合理与不合理中或完善、或调整、或变革，适应着不同社会制度的需要。

按照《新华字典》的解释，编制是指军队或机关中按照工作需要规定的人员或职务的配置。所谓的“编”即人员或职务的编配，“制”即限定。我国政府机构改革后的党政文件中通常把国家行政机关“定职能、定机构、定编制”的方案称为“三定”方案，并据以作为职位分析和设置的基础。《公务员法》第十八条规定:“各机关依照确定的职能、规格、编制限额、职数以及结构比例，设置本机关公务员的具体职位，并确定各职位的工作职责和任职资格条件。”其实质是我国政府机关依据公务员法，其机构人员职位设置受到5个要素即职能、规格、编制限额、职数以及结构比例的限制。因此，我们给出的政府机构人员编制的定义是:为了完成特定时期的政府职能，依据宪法、国务院组织法、全国人民代表大会组织法、地方各级人民代表大会和各级人民政府组织法、国务院行政机构设置和编制管理条例等行政组织制度，经政府编制部门核准的机关数量定额和人员结构比例。

2 我国地方政府机构编制改革存在的问题

从1949年到2008年，我国为建立一个灵活、高效、规范、廉洁的政府，先后进行了7次重大的以行政体制改革为重点的政府机构改革。历次的改革使地方政府编制的调整和控制都取得了明显的成效，使我国的行政管理体制更趋合理，转变了政府的职能，理顺了中央和地方的关系，政府效能显著提高，在精简机构和人员等方面有了实质性的改变。但是，我国机构编制管理工作还缺少规范科学的管理，基本上都在经验管理的水平上，人治现象突出，缺乏用现代化管理的方法管理机构编制工作的实践。因此，我们必须对我国地方政府机构编制改革存在的问题做深入细致的分析。

2.1 地方政府机构改革脱离了地方经济社会发展的实际状况

机构编制是否合理，最终要看政府作用发挥的如何，行政效率是否提高。我国改革开放后，各地在政治、经济、历史、人口分布、地域面积等方面的差别很大，大量的人员流动需要对地方政府机构编制做相应的动态调整。而我国从建国初期到现在，机构编制审批权限始终受到严格的限定，地方政府基本上没有调控行政编制的自主权。长期以来，我国机构编制的原则，一是精简原则，二是工作需要原则，每次改革都充分考虑了精兵简政，而对工作需要这一原则却贯彻得不尽如人意。

我国幅员辽阔，各地社会经济发展不均衡，情况比较复杂，各自的发展历史在国家发展的不同阶段所处的地位不同，靠“一刀切”来调控地方政府机构编制问题，缺乏针对性。由于地方政府编制没有适应当地经济发展的情况，导致一方面发达地区由于对公共物品及服务需求的增加而带来的地方政府机构编制的短缺，使这些机关和部门工作任务繁重;另一方面是那些欠发达地区仍然是机构臃肿，冗员过多，这既加重了财政负担，又影响了政府机关的办事效率，直接妨碍了地方社会经济的发展。

因此，可以这样分析，政府机构编制改革的目标并不单纯是精简人员，缩小规模，而是建立高效的、有回应性的有限政府，是建立有较强的管理社会公共事务、提供公共物品和服务的政府。因此，应科学合理地确定地方政府机构编制，而不是单独将改革的着眼点放在对政府机构、政府工作人员的减少上，不考虑当时当地的经济发展状况，这种做法实践表明是不正确的。

2.2 地方政府编制改革缺少规范

地方政府机构编制改革的非秩序化也就是在机构编制改革中缺少行为准则和工作规范，使地方政府编制改革长期处于无条理和无规则的状态。这里我们从机构编制方案的制定、执行和监督三方面来分析。地方政府机构编制方案的制定在地方政府机构的体制建设和运转过程中起着不可替代的作用。如果编制方案制定得不科学不合理，不能满足政府工作的需要，必然会造成编制管理的非秩序化。

首先，缺少宏观规划。建国以来的几次大的机构改革，全国的总方案作为宏观调控结构性编制方案调整的程度过小，只是把全国的基数划分成若干条块分割给各地。对各级党、政、人大、民主党派和人民团体没有调控编制比例，这样就很容易形成政府部门相互攀比，导致机构设置过多，重复设置，分工过细，超编严重。

其次，编制标准陈旧过时，不能适应社会发展的需要。我国已经进入快速发展的社会主义市场经济时代，原有的编制管理标准仍停留在计划经济时代，没有与时俱进，已经不能适应现在的要求。编制标准不能体现动态变化的特征，也就使编制标准丧失了其功能。

再次，机构编制部门本身力量薄弱，无法实现编制方案制定的科学化。在制定机构方案中要进行大量的、艰苦的、深入的调查与论证，不但要掌握编制机构方案中依据的人口、土地面积、行政区划、经济发展等状况，还要考虑行政机关的性质、职能、管理的方式和手段等因素。对这些因素进行分析，需要投入大量的人力、物力和财力，因此仅靠现有编制部门有限的人员制定出完全科学的、合理的机构编制方案是十分困难的。

2.3 地方政府机构编制改革缺少监督

地方政府机构编制监督可分为外部监督和内部监督两部分。外部监督包括行政监督、纪检监督和社会监督等，是由机构编制部门外的组织进行的监督。内部监督是机构编制机构自身对本级政府机构编制部门及下级政府编制部门执行机构编制法律、法规、方案、程序等进行的监督。对地方政府编制的监督，一直都是编制管理中的薄弱环节，也是长期以来我国政府机关人浮于事的一个重要原因。在内部监督中主要存在以下问题:一是没有地方政府机构编制控制的法规。新中国成立以后，我国出台颁布实施了为数较多的机构编制法律法规，但这些法律法规分散在宪法、组织法以及各级政府的文件中，并没有形成完整的地方政府机构编制法律法规体系，在运用中不便对照检查。特别是各级政府以文件形式下发的相应规定有很强的时效性。二是衡量地方政府机构编制成效的方法手段单一。我国目前检查的方法主要通过听汇报，开座谈会，看报表、资料等形式来进行，而被检的单位往往是把先写好的汇报材料“包装”好，就能顺利通过。三是机构编制检查力量薄弱。由于受人员的限制，改革的成果无法转变为长期的成就，致使很多地方政府扩大编制，滥增机构、人员指数的情况屡禁不止。

2.4 地方政府机构编制改革缺少法律法规

改革开放以来，我国先后修改了宪法、国务院组织法和地方政府组织法，机构编制法制建设得到了加强，取得了一定的成效，但仍然存在一些不容忽视的问题:一是机构编制管理的法律责任缺乏约束力。我国机构编制的法规往往是以政策代替法律，使机构编制管理缺少保障管理正常进行的规定，没有“制裁”或承担相应的“法律后果”的条款，致使一些在机构编制上的违法违纪行为得不到相应的处罚。二是机构编制管理的法制建设缺乏稳定性。在机构编制管理过程中，往往是等到问题突出了才会引起人们的关注，才会得到政府和相关人员的重视，等问题解决了又会放松管理。因此，才会出现“肿胀—精简—再肿胀—再精简”的周期性恶性循环。

3 我国地方政府机构编制改革的路径

3.1 明确地方政府职能，提高地方政府运行效率

地方政府机构人员编制的核定，是从中间层面上考虑地方各级政府在行使公共权力、履行政府职责时，总体需要设置哪些部门，需要多大的人员队伍，需要多少财力用于供养国家公职人员的开支。地方政府职能的确定是地方政府机构人员核定的前提，只有地方政府职能明确了，才能在机构人员设置安排上予以科学的、合理的配套落实，为建立一个廉洁有效的服务型政府奠定组织和人员上的保障。政府职能可以概括为政治职能、经济职能、社会管理职能和文化职能。但地方政府履行职能的侧重点和范围与中央政府不同，地方政府更多地应在区域经济调节、社会管理、市场调节和公共服务四项职能上多做文章。事实上，我国目前政府机构编制问题主要是职能和结构方面的矛盾。过多的人力、物力、财力用于支持地方政府本来不应该承担的职能，而在社会管理和公共服务等方面又明显存在人员匮乏、经费短缺等突出问题。

政府职能会随着社会经济的发展变化而转变。地方政府要随着当地的社会经济的发展变化而转变，并把政府职能的转变同机构人员编制改革结合起来，明确地方政府机构改革的目标和任务，提高地方政府的运行效率。调整地方政府机构人员编制，要根据各地方的实际调整结构，既满足公众需要，又能积极推进政府机关服务部分的市场化。应根据实际情况，撤销那些不能强化政府服务社会功能的部门，精简相应人员;对重复设置的职能相近的机构进行合并，富余人员进行调剂分流。通过归并相近的政府职能，使政府既能够达到快速决策，又能减少因条块分割造成的机构重叠、职能交叉和多头执法等突出的矛盾问题，减少行政执行中扯皮推诿现象的发生。对于能够强化地方政府职能的部门，要增加人员的数量。

3.2 完善地方政府机构编制管理体制，适应地方社会发展的需要

由于中央政府不可能对各地方政府的情况一览无余，在失去监督和控制的情况下，地方政府会利用监控缝隙，使地方政府机构设置不规范、责权脱节、变动不定。为了能够实现地方政府人员编制适应社会发展的需要，要从以下三方面入手:一是建立地方政府机构编制的垂直管理体制。地方政府机构编制管理内容多、涉及面广、情况复杂，不但要应对上级的检查与监督，还要应对本级政府的其他部门的牵制和制约，因而仅依靠自身力量做好编制管理有很大的困难。因此，采取垂直管理办法可以保证编制管理部门的相对独立性。二是建立公开、透明、操作规范的地方政府编制管理程序。地方政府编制管理听命于地方政府，而地方政府在地方的绝对权威使机构编制失去了有效的监督和控制，导致机构编制管理的随意化和“人治”现象突出。因此，制定一套科学、公开、透明、操作规范的地方政府机构编制管理程序是克服机构编制管理随意化和“人治”的一剂良药。三是建立地方政府机构编制管理的多元化参与渠道。长期以来，地方政府机构编制管理的权力掌握在各级政府手中，人员编制的监督同样由政府部门机构负责，地方政府机构编制管理机构不断膨胀，人员编制失控。因此，要探索地方政府机构编制管理的公民参与和社会监督的管理方式方法，建立起网络通道，形成地方政府内外、上下共同监督管理的机制，促使地方政府编制管理适应地方社会和经济发展的需要。

3.3 加强监督管理

针对我国地方政府机构编制检查监督衡量方式单一、力量相对薄弱的问题，仅片面强调增加监督力量是不可取的，如果没有完整的法律制度做保障，相关部门不配合，建立再庞大的检查监督队伍都不可能达到好的效果。强化监督要建立起全方位的机构编制监督体系，充分利用权力机关的力量，充分利用党内外的监督，上级对下级、下级对上级的监督，以及部门之间互相监督的作用。并定期在一定范围内向社会公布政府机构编制的情况，实现更大范围的监督。还要建立机构编制检查监督的协同机制，与人事、财政、组织等部门协同配合，完善检查监督的制度。