我国环境保护公众参与制度刍议

马启花 于志超

（1.山西大学 商务学院法律系，山西 太原 030031；2.山西晋都律师事务所，山西 临汾 043403）

一、引言

近年来，公众参与环境保护作为一项环保领域的民主原则已为越来越多的民众所知晓，但公众在参与维护环保权益时，往往面临很大的困境。因此，如何完善环境保护公众参与制度，如何使环境保护成为民众自觉行为而主动参与其中，就成为我们亟待解决的一个问题。

二、公众参与环境保护的重要意义

（一）公众参与有利于提高环境决策的科学性

一项环境政策的出台往往牵动着各方利益群体，所以环境决策应充分考虑民意。长期以来我国的环境决策模式是在计划经济时期所形成的，即环境保护的政府部门根据一定的环境状况直接做出决策，没有或很少有公众的参与。这种决策模式没有考虑公众的利益诉求，缺乏民主性与科学性。公众是环境问题的直接受害者，掌握着最确切、真实的环境信息，可以为相关部门的决策提供依据，从而提高决策的科学性。因此，要广泛的征求公众的意见，让民众充分表达自己的环境诉求，这样使环境决策更具科学性和民主性。

（二）公众参与可以对环境保护起到监督作用

公众参与环境保护不仅可以提高个人的环境保护意识，同时会更好地监督环境污染和破坏生态的行为，包括对环境执法行为的监督和对企业、个人行为的监督。首先，公众参与环境保护的决策和管理，可以对行政管理人员进行监督，使工作人员切实履行自己的职责；其次，公众参与还能够对企业、个人破坏环境的行为起到监督作用。作为环境污染的直接受害者，公众具有环境信息优势，能够及时发现破坏环境的行为和相关信息，及时反映给相关部门，或直接对破坏环境的行为进行制止。

（三）公众参与将会节约环境保护的成本

环境保护工程仅靠政府的力量来推进，不仅耗时、耗力，最终的功效也并不显著。公众广泛参与到环保中来，不仅提高公众的环保意识，同时也会改变人们不良的生活方式和污染环境的生产模式，最终使整个社会环境和自然环境得到改变。推动公众积极参与到环境保护当中，这将更好地优化社会资源，降低保护环境的成本。

（四）公众参与有利于建立保护环境的良好社会

社会大众不健康的生活方式、消费方式和行为方式是造成很多环境问题的重要原因。在全社会广泛宣扬绿色消费，过健康、环保的生活，不仅能够更好地利用资源，同时改变着人的行为方式。在城市中，越来越多的人注重空气质量，对扩大绿化面积越来越积极。在广大的农村地区，也开始推行垃圾分类，人们慢慢养成环保的习惯。很多环保组织举办大量的环保公益活动，公众都能积极的参与进来，这很大程度上改变着公众的生活方式，也促使整个社会风气变好。

三、我国环境保护公众参与的现状及问题

（一）我国环境保护公众参与的现状

随着我国环境的恶化给社会、经济、人民的生命健康以及正常生活带来的不利影响加重，国家和社会开始关注和重视对环境的保护。

1.初步构建了公众参与法律体系。《中华人民共和国宪法》第2条规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”这一条明确规定我国公民有管理国家事务、经济和文化事业和社会事务的权利，这为我国公民参与环境管理提供宪法依据。此外《宪法》中第8条、第9条、第26条也暗含着有关环境权的法律规定。第8条规定：“参加农村集体经济组织的劳动者，有权在法律规定的范围内经营自留地、自留山、家庭副业和饲养自留畜。”这一条关于自留地、自留山的规定，也反映出公民基于生存需要的环境资源开发利用权。第9条：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。”其中包含了公民享有自然资源的合理利用权的内容。第26条：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。国家组织和鼓励植树造林，保护林木。”这条间接规定了公民享有良好环境权。其次，在其他的环境基本法与相应的规章条例中也对公众参与制度进行了一系列设计。如《环境保护法》第6条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”；《水污染防治法》第10条规定：“任何单位和个人都有义务保护水环境，并有权对污染损害水环境的行为进行检举”；《环境噪声污染防治法》第13条规定：“环境影响报告书中，应当有该建设项目所在地单位和居民的意见”。此外《建设项目环境保护管理条例》、《环境信息公开办法》、《环境影响评价法》等都有着环境保护公众参与的相关规定。

2.公众参与已涉及到较为广泛的污染防治领域。目前，在我国六部污染防治法中，在有关水、气、噪声、固体废弃物、放射性、海洋等这六大领域的防止污染方面都详细规定了公众参与的事项。这表明了我国环境保护公众参与已经涉及了较为广阔的领域，环境保护公众参与的立法工作有了较大的进展。

3.公众参与在一定程度上与国际接轨。中国当代的法律大多是立足国情，借鉴外国立法经验，逐步建立我国的立法体系，对于我国环保立法同样受到国际很大的影响。首先，为了保障公众环境权的实现，开始了一些程序上的环境立法，如我国21世纪初施行的《环境影响评价法》。在《环境影响评价法》第11条、第21条对公众参与环境保护的方式、程序及参与意见的有效性，做出了明确规定。其次，对保障环境权的子权利也有了更具体的法律规定。2002年《清洁生产促进法》第17条、第31条明确规定了公众的知情权。再有，重视公众的参与，对公众的预案参与、行为参与有十分具体的规定。《环境影响评价法》明确规定了预案参与中的规划和建设项目环境影响评价参与；《清洁生产促进法》、以及2004年重新修订的《固体废物污染环境防治法》中有几处明确规定了行为参与要求。

（二）我国环境保护公众参与存在的问题

1.环保参与公众地位的弱化。我国公众参与环境保护地位处于弱化的状态，环境保护依赖于政府的推动。当政府进行环境决策时，公众就会被组织起来集体参与；在政府没有环保政策时，便很少有公众参与。由于这种参与是在政府倡导下进行的，公众并不能完全表达自己的立场。不能有效地监督政府权力。

2.环保公众参与法律制度的欠缺。环保公众参与法律制度还不完善，目前公众保护环境的参与基本上也属于末端参与，也就是说在参与中居于次要地位，公众往往在造成环境侵害以后才介入监督之中，对环境保护的事前参与缺乏有效地监督，这种参与模式就显得比较被动。我国《宪法》中明确规定了人民享有管理国家事务和社会事务的权利，《宪法》、《立法法》、《环境保护法》以及在一些单行环境法律、法规、规章都有着概括性规定或细化了公众环境监督权、环境知情权、环境立法参与权和环境影响评价参与权。关于环境知情权和环境立法参与权的规定比较具体明确，而关于环境监督权的规定却不够彻底，还没有涉及司法监督。公众环境影响评价参与权碍于企业环境信息公开有关自愿的规定，导致公众参与环境保护有了诸多限制。我国公众环境决策参与权只能从立法对有关建设单位、环境影响评价机构以及环境保护部门的法律义务规定中间接推导出来，这更显现了应当重视公众参与决策的影响。目前，我国关于环境诉讼的法规也比较欠缺，公众在维护环境权益所依的救济手段有待进一步完善。

3.公众的环保意识薄弱。随着经济的发展，人们也更加注重生活质量，公众的环保意识也有了一定的提高，但对于不断发生的环境污染和生态破坏的现象，我国公众的环保意识依然不强。公众在面对环境问题时，往往缺乏社会责任感，参与环境保护的积极性不高，这也导致我国环保项目开展的成效也打了一定的折扣。

四、完善我国环境保护公众参与制度的思考

（一）完善环境保护诉讼制度

首先，逐步改进传统的诉讼制度，放松对原告资格的限制，承认和推广环境公益诉讼。中国人有畏讼的传统心理，因此倾向于采取其他措施来维权，走司法救济途径的比较少。一方面这是由于中国人的传统思想所造成的，公民个人在政府和企业面前感觉处于弱势地位；另一方面，这与我国环保的相关法律制度的不完善有关。一般的环境侵权案的受害者很分散，但是人数众多，仅凭一个人或几个人的力量去维权肯定一无所获或者收效甚微，在这样的情况下，公益诉讼和集团诉讼的优势就体现出来了。但现行立法对公益诉讼的主体资格等限定得过死，抑制了公益诉讼的发展。因此完善相关立法，为环境公益诉讼提供明确的法律支撑；行政机关，特别是环保部门应对环境公益诉讼采取支持和扶持的态度。让较少有条件获取信息的当事人提供信息，既不经济，又不公平，环境诉讼中，公众很难获取相关信息，所以环境损害赔偿确定举证责任倒置，由被告承担，原告仅仅承担由被告造成的具体损失的证明责任。

其次，积极推动环保团体成为公益诉讼的主体，这将大大提高环境公益诉讼的水平。在发展民间环保组织方面，政府应当放松民间环保组织的设立条件，为民间环保组织创造有利的物质条件和发展空间，为环保组织的活动和能力建设提供资金保障和人员培训，提升其政治意识、管理水平、业务能力和专业化程度。2006年国务院发布的《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》提出：“发挥社会团体的作用，鼓励检举和揭发各种环境违法行为，推动环境公益诉讼。”“完善对污染受害者的法律援助机制，研究建立环境民事和行政公诉制度。”完善我国的环境保护诉讼制度，不仅使得民众作为弱势群体在对抗政府机关和强势的企业集团时有了法律保障，同时更好地维护公众的环境权益。

（二）完善环境信息公开制度

依法获取环境信息，是公民、法人和其他组织的一项重要权利，是公众参与环境保护、监督环境法律实施的一项重要手段。为了保障公民、法人和其他组织的这一权利，相关法律法规对环境信息公开的范围、信息公开的程序和方式、监督和保障都作了详细的规定。环境信息应以“公开为原则，不公开为例外”。如何让公众更好地获取环境信息，现提出以下对策：

第一，制定《国家政务信息公开法》。确定各级政府机关、相关组织机构的环保信息公开法律义务及法律责任。当前《政府信息公开条例》已于2008年5月1日起施行，但从法律效力上看，行政法规效力级别较低，与目前环保的严峻形势相比，不能满足现实需要。应通过立法来建立环境信息公开机制并确定政府、相关环保部门、组织机构违反该法律义务的法律责任，对主要责任人从民事、行政、刑事等方面追究其法律责任。

第二，建立企业环保信息公开制度。企业的生产和污染处理往往对周边环境产生重大的影响，企业应当及时公布有关环保的生产状况和污水处理信息。这样让公众能够更好的监督企业的生产经营行为，保障公众的环境权益。

（三）提高公众的环保意识

第一，要加强教育宣传。加强学校教育和社会宣传，推动社会环保组织的发展，开展更多具有重要意义的社会环保活动。第二，加强舆论宣传和监督。要充分利用新闻媒体，广泛宣传环境保护的知识和政策，及时关注社会上的环境问题，加大对破坏环境行为的监督。第三，培养环境保护的专业人才，提高普通大众参与环境保护的一般技能和应具有的社会环保常识。第四，建立环保奖励机制，调动公众参与的积极性、持续性、有效性。这样将更好地维护环境权益，增强公众的环保意识。

（四）完善环境保护公众参与决策制度

我国要建立完备的环境影响评价体系，完善环境保护公众参与决策制度。1979年，《环境保护法（试行）》首次将环境影响评价制度引人我国立法。2002年制定的《环境影响评价法》第5条规定：“国家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价。”该法确立了公众参与建设项目环境影响评价和专项规划环境影响评价的具体规则。实践中，政府应切实履行法律规定的义务，保障公众享有的权利。第一，召开听证会、座谈会。对涉及公众重大利益的环境决策时，政府应当组织专家对规划进行论证，并召开听证会和座谈会等听取公众意见。第二，制作环评报告书。我国《规划环评条例》中便做出了相关规定，对公众的意见采纳与否应当作出解释回复。这使得政府决策必须考虑公众的意见，公众在参与环境保护便有了实质的地位，依法保障了自己的环保权益。第三，进一步完善立法，使公众在参与环境保护的具体行为上更具操作性，加大对政府权力的规制，以实现对政府更好地监督。

［1］卢莎，高栗.当前中国环境保护公众参与存在问题与对策研究［J］.四川环境，2011，（4）.

［2］王美景.论环境保护中的公众参与［J］.湖南财经高等专科学校学报，2010，（6）.

［3］李志杰.滇池保护公众参与机制研究［A］.2009－2010昆明市社会科学院成果选［C］.大家文学杂志社，2011.

［4］葛俊杰.利益均衡视角下的环境保护公众参与机制研究［D］.南京：南京大学，2011.