行政复议中的调解机制探究

牟文彬

（曲阜师范大学 法学院，山东 日照 276826）

当前，中国正值社会管理创新阶段，如何在社会管理中保持社会平稳、和谐有序，是一个重要问题。而我国社会发展所处阶段特点，决定了行政复议案件居高不下。如何处理好行政复议案件，事关社会稳定与发展，调解在行政复议案件中作用重大。而如何充分有效地发挥调解的作用，化解社会矛盾，则需要对调解机制进行研究。

2007年《中华人民共和国行政复议法实施条例》颁布，规定行政复议可以调解。该条例第五十条规定，有下列情况之一的，行政机关可以按照自愿、合法的原则进行调解：（一）公民、法人或者其他组织对行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权作出的具体行政行为不服，申请行政复议的；（二）当事人之间的行政赔偿或者行政补偿纠纷。

当事人经调解达成协议的，行政复议机关应当制作行政复议调解书。调解书应当载明行政复议请求、事实、理由和调解结果，并加盖行政复议机关印章。行政复议调解书经双方当事人签字，即具有法律效力。调解未达成协议或者调解书生效前一方反悔的，行政复议机关应当及时作出行政复议决定。

一、行政复议中调解的重要意义

（一）调解符合中国人的传统思维

自古以来，无论是官方还是民间，中国人就倡导“无讼”、“礼之用，和为贵”，讲究和谐相处，遇到问题、纠纷等尽量争取调解处理。

（二）调解节约司法资源

调解程序简洁、灵活，相比行政复议和其它司法活动，可以节省大量人力、物力、财力，有效地节约有限的司法资源。

（三）调解有利于和谐社会建设

在不违背原则的情况下，达成调解协议，利于化解矛盾。行政复议、司法审理等方式有时仅仅可以从表面上解决问题，但当事人可能不服，有怨气，以至于官司完了，但没有从本质上解决问题。因此，调解更有利于和谐社会建设。

二、目前调解存在的问题

我国正处社会矛盾凸显、利益格局变动、思想观念深刻变化之际。遇到的大都是新问题、新情况，以前没有过，外国也没有过，所以好多问题很被动，无章可循，只能摸着石头过河，行政复议的调解工作不可避免存在诸多问题。

（一）思维滞后，没有跟上时代步伐

我国的社会发展，日新月异，无论是社会结构、思维形式都更新非常快，而当今之调解思维，没有紧跟社会发展形势，表现出滞后性。拿过去的话说给现在的人听，拿过去的思维办现在的事情，效果可想而知。

（二）方法简单，缺乏一套完整的体制

调解方法过于简单，没有针对不同的情况制定不同的策略，只是笼统地制定了一些原则，千篇一律，纲目性不强，条理不清晰，没有一套完整的、分类明确的、富于指导性的体制规定。

（三）流于形式，怠于调解

多数调解流于形式，只是象征性、完成任务式的进行，能推不揽，导致矛盾一步步升级。还有复议双方没有意识到调解的可行性，复议机关也就怠于调解，不主动提示是否接受调解，从不论证调解的可行性。

三、如何创新调解机制，充分有效发挥调解的作用

2007年国务院颁布的《中华人民共和国行政复议法实施条例》正式确立了行政复议调解制度，这项制度出台较晚，所以行政复议调解相对来说是尚未有丰富的实践检验与充实，好多复议机关把握不好，致使调解效果没有达到预期目标。所以要根据我国现阶段情况，深入研究复议事件的特点，把握其实质性的东西，对症下药。《实施条例》的出台从理论上解决了行政复议不能调节的桎梏，所以就不必过于论证调解在理论上的可行性与必要性，而应着重研究行政复议中调解的方式、方法、原则、技巧、指导方针等实务性的东西。

1.观念要更新，指导思想上要紧跟时代主流，把握时代脉搏，分清时代需求，一切以时代发展、社会进步、人民安居乐业、化解社会矛盾为根本。思路决定出路，如果观念陈旧、不更新，一直停留在过去，则遇到什么事情就如盲人过河、瞎子摸象，不会分析研究、不会把握规律，发现不了事情的本质，驾驭不了局势，事情越办越坏。

2.培养专职调解人员，工作中能分清是非，熟练把握法律的解说与运用，对社会现实有深刻的体会，能深入了解、把握当事人的心理状况，能解决当事人心中之纠结，在调解过程中既解决了问题，化解了矛盾，又宣传了法律，做了有效的普法宣传。良好的法治宣传的效果是巨大的，有时是无法想象的。

3.政府加大调解的投入，保障调解工作的财力、物力、人力，分类明确，指导性、实用性强，形成可行有效的调解制度，以有效解决问题为准则。我们政府从上到下要高度重视调解，将其作为一种价值取向大为宣传，作为一项长期性、经常性的工作来抓。要研究调解工作在行政复议中的新动向、新思路，社会形势发展了，容易出现哪些问题，哪些问题又容易引发社会矛盾和行政复议，这些问题之间有什么区别，又有什么相似之处，是否有内在的本质与联系。这都是应该深入研究的问题，所以政府一定要加大力量研究社会基本问题，研究解决问题的思路，有效地立足实际又面向未来，踏踏实实的解决根本性的问题，既不要急躁冒进，又要避免以稳定为名、或思维僵化于稳定这一问题而不敢创新解决问题的思维与方法。

4.调解工作与行政复议、司法审理等工作有机衔接，调解不成功而进入复议、司法审理等程序时，调解过程中一些客观、公正的资料可直接应用，有利于节约司法资源。调解工作中，通过调查了解，事情的本来面目大多会被还原。一些相关的事实、涉及的问题、矛盾的症结所在，都会有一个宏观而切实的把握，也就是说事情的本质已经清楚了。这里所说的清楚，是指在调解过程中负责任的工作人员应该能做到的；如果做调解工作的工作人员不负责、工作不认真、不仔细、不踏实，只是疲于应付、敷衍了事、例行公事，不认真立足研究根本问题，追查真相，那么肯定不能发现事情的本质，不能研究出具体应对的思路与方法。所以，基于事情的本来面目，基于事实，基于法律、法规等发现的一些问题，如果在调解无结果的情况下，在行政复议时，或者在行政诉讼时，调解过程中的一些资料，一些掌握了的基本事实，只要不违背法律法规，都可以应用。这样做的好处是能充分利用既有资源，准确高效地解决问题。当然，这些资料、事实情况要经得住法律、时间的检验。

调解机制的创新，直接决定了能不能解决好问题、能不能发现问题根本所在、能不能彻底化解社会矛盾与解决纷争，所以，立足实况、面向未来的机制创新是必须与必要的、是根本的、是符合时代发展的。

四、行政复议中调解应该注意的问题

行政复议中的调解应该注重公权力的限制与私权利的保护。一个好的政府，最基本的工作就是保护公民的正当权利不受侵害，公权力侵害私权利最易失去民心，行政复议本身就是解决行政行为中可能有失误的一个比较有效的方式，如果行政复议中的调解不能保持公正，不能有效化解矛盾，那么行政复议这一体制的具体实际效果与立法初衷相违背，就不会达到诚信政府、取信于民的期望。所以行政复议的调解要注意一些问题、把握一些原则，也是对行政行为的一个有效补充。

（一）公开原则

调解应公开进行，加强透明度。一个法治活动若不公开，关在屋子里运作，首先在起点上就不能取信于民。这就是说要遵循最起码的秩序，秩序是由规则、标准、原则构成的，是在自然进程和社会进程当中形成的一致性、连续性、确定性，是自然规则。公开原则就是秩序中的一大原则。

（二）平等、公正原则

当事双方地位平等，不能让申请行政复议人觉得面对行政机关地位不平等，这样就无法保证调解的继续进行。调解应公正，不能偏袒任何一方。以一般情况而然，行政复议申请人相对于行政机关是弱者，而法律、法规的平等思想要求无论何方，都要公平对待，不能以公权力压人，造成告状、申诉无门，调解又显失公正之局面。

（三）及时高效原则

调解应该及时，不要久调不解，浪费时间、精力，致使矛盾越来越复杂。及时高效原则始终贯穿于司法活动中，同样也要贯穿于调解工作当中。“迟来的正义非正义”正是反映了高效的精髓，调解一定要追随这一原则，如果调解拖拖拉拉、低效运作，甚至假借调解之名拖延时间，则会使矛盾越积越深，总会有爆发那一天。日积月累、久而久之，那将不是一个点，而是一个面、多个面，会引发多重危机，有一天在必然中被偶然点燃，蝴蝶效应发生，后果将十分严重。

（四）自愿原则

调解应该秉承自愿，不能强力为之，否则就失去调节的意义。调解双方必须均为自愿，如有一方不自愿，也不要贸然调解。双方均有接受调解意向，向复议机关表达，或复议机关征求双方意见得到明确同意方可。也即是说，调解自始至终都要保持自愿，自愿选择调解方式解决问题，自愿选择需要调解的内容，行政机关不得强行规定，自愿选择履行方式。只有这样，才能保证调解的公正与贯彻执行力。

（五）合法原则

一个法治社会，社会生活的各个方面都要有效监督，公权力不能滥用，更应该接受自始至终的全方位的监督，调解不能与法律相抵触，不能损害国家利益、公共利益、第三者利益。调解要按照法定程序，不能强压意志。所以调解应合法进行，以事实为依据、以法律、法规为准绳，灵活把握，但不能无原则地调解，要分清是非曲直，互谅互让。调解达成的协议不能损害第三者利益或公共利益，调节的内容与实质都要合法。防止有不足的明显缺陷，致使双方出尔反尔。

在现实实践中，往往仅仅注重调解结果，而不注重调解的过程，不注重创新方法化解矛盾，不注重在调解过程中宣传法律，不注重在调解过程中弘扬社会美德，仅仅为调解而调解，往往达不到真正的社会效果。

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