以村级组织设置的改革强化农村社会管理——以温州市H区为例

余红燕

（温州行政学院 行政学部，浙江 温州 325027）

一、引论：社会管理创新与村级组织设置改革

社会稳定是经济社会等社会主义事业获得全面发展的前提和基础，是将改革开放不断推向深入的重要保障。我们党一直以来就非常重视社会稳定问题，早在1978年，改革开放的总设计师邓小平同志在《解放思想，实事求是，团结一致向前看》的重要讲话中就强调：“安定团结十分重要”；［1］1987年，他在接见外宾时再次指出，保持国内安定团结的政治局面，有领导有秩序地进行社会建设，是实现“三步走发展战略”的重要条件之一。［2］在2002年11月召开的党的第十六次全国代表大会上，江泽民总书记强调各级党委和政府要改进社会管理，保持良好的社会秩序，并把社会管理确立为政府的基本职能之一。党的十六届四中全会进一步强调加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新，同时提出了整合社会管理资源，建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局的新思路。党的十七大提出的坚持中国特色社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设的基本目标和基本政策构成的基本纲领，是我党首次将社会建设纳入党的基本纲领之中，这反映了新时期加强社会建设具有重要的战略意义。2011年2月，中央党校专门针对省部级主要领导开办了主题为“社会管理及其创新”的专题研讨班，胡锦涛总书记在开班式上发表重要讲话指出，要提高社会管理科学化水平，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。两会期间，社会管理也成为代表委员们热议的重点议题，“社会管理”这一议题最终被写入《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》，并特别强调要按照健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局的要求，加强和创新社会管理。同年5月30日，中央政治局召开会议再次研究加强和创新社会管理问题，会议进一步明确社会管理要坚持以人为本、服务为先，多方参与、共同治理，关口前移、源头治理，统筹兼顾、协商协调，依法管理、综合施策，科学管理、提高效能的原则。我们党始终高度重视社会管理，对形成和发展适应我国国情的社会管理制度进行了长期探索和实践。特别是改革开放以来，根据国内外形势发展变化，不断就加强和改进社会管理制定方针政策、作出工作部署，并形成了在执政条件下加强和创新社会管理的丰富思想和理论体系，标志着我们党对执政规律、社会建设规律、社会发展规律认识的深化。

改革开放以来特别是党的十六大以来，浙江省委按照科学发展观的要求和胡锦涛总书记对浙江提出的“在构建社会主义和谐社会方面走在全国前列”的殷切期望，始终把加强社会管理、维护社会稳定放在省委工作的突出位置。2004年浙江省委十一届六次全会作出了关于建设“平安浙江”、促进社会和谐稳定的决定，开始了具有符合浙江实际的社会管理创新的实践探索。十七大以来，在“八八战略”和“创业富民、创新强省”总战略的引领下，初步建立了具有浙江特色的社会管理体系。为了进一步深化社会管理工作，推进浙江科学发展再上新台阶，全面建成惠及全省人民的小康社会，2011年6月14日，省委十二届九次全会又作出关于加强和创新社会管理的决定，全会明确了当前和今后一个时期浙江社会管理创新要实现“五个转变”的工作目标和努力方向，并提出了加强和完善“一个格局、七大体系、一个能力”的工作任务。加强和创新社会管理，是新形势下带有方向性、全局性和战略性的重大理论和实践问题。深入研究农村社会管理问题，推进村级组织设置改革，构建社会和谐稳定的长效体制，努力实现社会管理的标准化、普遍化、高效化、精细化和人性化，是顺应现阶段社会管理面临的新形势、新挑战、新任务的必然选择。

二、社会矛盾多发的现状亟待政府创新社会管理

（一）经济社会转型伴生社会矛盾是人类社会发展的一般规律

胡锦涛总书记在纪念改革开放30周年大会上曾指出，近一个世纪以来，我国先后发生三次伟大革命：第一次革命是孙中山先生领导的辛亥革命，为中国的进步打开了闸门；第二次革命是中国共产党领导的新民主主义革命和社会主义革命，建立了新中国，确立了社会主义制度；第三次革命是我们党领导的改革开放这场新的伟大革命，引领中国人民走上了中国特色社会主义广阔道路，迎来中华民族伟大复兴光明前景。［3］被称作第三次革命的改革开放源自于30多年前的一场政治改革。1978年12月，十一届三中全会重新调整了党的权力结构，确立了党的政治路线和工作重心，果断地停止使用“以阶级斗争为纲”的口号，作出把工作重点转移到社会主义现代化建设上来的战略决策。从此以后，改革开放的号角奏响祖国大江南北。经过30多年的飞速发展，“从1978年到2010年，我国国内生产总值由3645亿元增长到39.79万亿元，年均实际增长约为10.7%，是同期世界经济年均增长率的3倍多，我国经济总量上升为世界第二；全国城镇居民人均可支配收入从343元增加到19109元，农民人均纯收入从134元增加到5919元”。［4］改革开放前长期困扰我们的短缺经济状况已经从根本上得到改变。

然而，经济的迅猛发展解决了经济短缺的同时，也带来了社会结构的深刻变革，并由此引发了一系列社会矛盾的产生与显现。中国社科院发布的《2010年中国社会形势分析与预测》报告显示：“在我国国内生产总值中，农业增加值的比重2010年将下降到10%以下，2015年将下降到6%左右；在就业结构中，农业劳动者的比重2010年将下降到38%以下，2015年将下降到33%左右；在城乡结构中，2010年以城镇常住人口代表的城市化水平将达到48%左右，2012年或2013年将超过50%的结构转换临界点，2015年将达到53%左右”。［5］根据国际经验，以上数据表明我国总体上正处于工业化中期、经济结构和社会结构正发生重大转型的历史时期。经济结构和社会结构的转型必然要求与之相适应的体制机制随之而运行，由于体制机制的形成尚且需要一定的时间，所以就普遍出现了体制机制等未能适应经济社会转型的需求进而触发大量社会矛盾的现象，更有学者坦言，当前中国因经济社会的转型而正处于一个矛盾集中爆发期。诚然，学者们的断言完全可以在德国著名社会学家、风险社会理论创始人乌尔里希·贝克那里寻找到答案。贝克教授通过研究西方国家工业化、现代化进程发现，现代化导致了社会风险的出现，且伴随着现代化的深入推进，这种社会风险会逐渐积聚并发展为潜在的更大风险。他指出：“在发达的现代性中，财富的社会生产系统地伴随着风险的社会生产。相应地，与短缺社会的分配相关的问题和冲突，同科技发展所产生的风险的生产、界定和分配所引起的问题和冲突相互重叠。”［6］在论述现代化过程中财富分配所引发的矛盾与科技风险的分配矛盾相叠加的同时，他还阐述“19世纪的人们因为经济破产的惩罚而必须学会坐下来使自己从于工业社会和付薪劳动的条件。同样，他们在今天和未来因为文明劫难的阴影，同样要学会坐下来去寻找和实施解决跨所有边界自我施加的威胁的方法。”［6］这似乎刚好解释了处于工业化中期加速阶段的中国为什么会出现大量的社会成员自发形成的抵制行为。事实上，贝克教授对于中国的社会问题在早些时候也给予了较高的关注。2005年薛晓源等在与贝克教授访谈时，他就指出：“当代中国社会因巨大的社会变迁正步入风险社会，甚至将可能进入高风险社会。从西方社会发展的趋势来看，目前中国可能正处于泛城市化发展阶段，表现在城市容纳问题、不均衡发展和社会阶层分裂，以及城乡对比度的持续增高，所有这些都集中表现在安全风险问题上。”［7］理论上，社会运行中各种社会矛盾会不断地涌现尤其是转型期社会矛盾的集中爆发，是人类社会发展的基本规律，是任何一种社会形态都无法避免的。

（二）当前农村社会矛盾主要源于经济和社会两个层面

我国正处于经济社会转型发展中社会矛盾多发的特殊历史时期，不断提升的工业化、城市化、国际化水平致使各类社会问题与社会矛盾新老掺杂、交织渗透、相互叠加。经济层面上，在“发展就是硬道理”等理念的指引下，各级政府在发展经济方面形成了较为强烈的责任意识和赶超意识，在以经济发展水平为各级领导干部业绩考核主要指标的共振效应下，作为衡量经济发展水平标杆的GDP于是乎在各级政府的目标函数中占据着决定性的权重。一味追求GDP线性增减的冲动决定了我国经济增长方式主要以粗放型为主导，而且在经济发展方式的转变过程中还会长期受到路径依赖的影响。自从党的十四届五中全会提出要实现经济增长方式从粗放型向集约型转变的战略方针以来，历经15年的发展历程，经济增长方式仍然没有实现根本性转变，一些结构性、体制性矛盾依然较为突出。例如，粗放的增长方式造成的资源环境压力越来越大，由环境破坏引起的社会矛盾日益突出，由此引发的群体性事件以年均29%的速度递增且对抗程度明显高于其他群体性事件，这些现象足以说明当前社会管理工作所面临的巨大挑战；工业发展、城市建设需要大量的土地供应，在土地征用、房屋拆迁过程中往往会产生大量的补偿、安置等利益矛盾；城乡二元制结构导致的城乡发展差距以及不同阶层、群体之间收入分配差距极容易造成社会成员产生“相对剥夺感”，在生存逻辑与风险逻辑之间，人们往往倾向于生存逻辑的选择而采取行动予以强制性地“纠正”这种“剥夺”行为。在社会层面上，社会主义市场经济的确立不仅解放了生产力，也大大拓展了社会成员自主择业的自由空间，大量的社会成员脱离原来的“单位组织”形成新的社会阶层。江泽民总书记在庆祝中国共产党成立八十周年大会上就指出中国出现了民营科技企业的创业人员和技术人员、受聘于外资企业的管理技术人员、个体户、私营企业主、中介组织的从业人员、自由职业人员等社会阶层。具有典型“社会人”特质的社会阶层成员，在党的十五大“允许和鼓励资本、技术等生产要素参与收益分配”精神的鼓舞下，流动于各地域、阶层之间。而原有的社会管理方式和调处机制已远远不能满足这种社会发展的现实需要，并由此引起社会差别因素增多，进而触发社会矛盾与冲突。

三、村级组织设置改革是强化农村社会管理的主要出路

（一）以村级组织设置改革推进农村社会管理创新

社会管理是人类社会必不可少的一项管理活动，人类文明的发展和进步总离不开一定形式的社会管理。在不同的历史阶段，社会管理的手段方式也会有很大的差异性。当前我国已经进入现代化中期加速阶段，社会变革日新月异，社会流动加速，社会成员利益诉求日呈多元化、复杂化，原有的以管控为主要手段的传统社会管理方式已无法适应现代社会发展的需要。顺应时代发展形势，温州市H区在充分认识和尊重社会管理基本规律的基础上，对现有村级组织建制进行大刀阔斧的改革，通过体制革新从根本上实现农村社会管理的最优化，真正达到维护社会秩序、促进社会和谐、保障人民安居乐业、为党和国家事业发展营造良好社会环境的社会管理目的。

H区委区府从去年底就开始谋划如何实现村级组织顺利变革，并于今年初出台了《关于建立健全农村新社区管理服务体制的实施意见》，以指导落实村级组织设置改革工作。H区以“转、并、联”为基本模式，3月底前在景山、新桥、潘桥、瞿溪、泽雅、梧田、南白象、茶山、丽岙、仙岩等10个镇街建立起15个社区，将60个农村行政村改造为城市社区，并设立了社区党组织、居委会、人民调解委员会等组织体系，另外还在每个社区专门设立了社区服务中心和7171服务体系，为社区居民提供比如居家、计生、户口、治安等服务。通过村级组织设置改革，农民转变为城市居民并享受市民待遇，社区内基础设施不再由村民自体供给而由区财政统一安排，民间组织的出现将为社区居民提供更为贴心的服务。

（二）村级组织设置改革极大地提高了社会管理的科学化水平

第一，村级组织设置改革将农村改为社区，依托社区便民服务中心和7171服务体系为社区居民提供360°全景式、一站式服务，把社会管理巧妙地寓于服务之中。

社会管理实质上既是管理也是服务，二者相互交融。正如胡锦涛总书记在2011年2月省部级领导干部社会管理及其创新专题研讨班上所强调的，社会管理，说到底是对人的管理和服务，涉及广大人民群众切身利益，必须始终坚持以人为本，切实贯彻党的全心全意为人民服务的根本宗旨，不断实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益。H区在新社区成立便民服务中心和构建7171服务体系，坚持以人为本、服务至上原则，为社区居民提供包括治安、纠纷调解、洁化绿化、再就业、教育、社保、卫生计生、优抚、文体以及日常生活所需的维修、日用品等360°全景式、一站式服务。社区全方位的贴心服务，很好地解决了居民最关心、最直接、最现实的利益问题，温暖、凝聚了人心，极大地激发了社区居民参与和谐社会建设的积极性和自觉性。

第二，村级组织设置改革将农村改为社区，以公共财政供给基础设施为途径成功打破城乡二元体制，实现城乡统筹发展，缓解城乡差距张力。

我国城乡二元体制始于建国初期的经济赶超战略，这种赶超战略必然形成偏重于城市和工业的城乡分治的制度安排，直接导致了城乡发展的巨大反差。根据2009年H区国民经济和社会发展统计公报显示，2009年全区城镇居民可支配收入与农民人均纯收入比为2：1；社会保障方面，至2009年末，全区参加养老保险人数为161831人，而占全区总人口82.7%的农村居民仅有62843人参加。此外，在基础设施、交通、就业支持、文化教育等方面，城乡也存在巨大的差距。城乡发展的巨大反差增加了农村居民的相对剥夺感和挫折感，这种相对剥夺感和挫折感极易成为社会矛盾激化的燃点。经过村级组织设置改革，让公共财政的阳光普照农村大地，从而进一步缩小城乡差距，消除农村居民的危险心理，铲除社会矛盾萌发的种芽。

第三，村级组织设置改革将农村改为社区，以外来人口纳入城市公共服务范畴突破“族群鸿沟”，消融外来人口与本地人口的对立情绪。

改革开放以来，H区经济实力大为增强。2009年全区国内生产总值达237亿元，财政收入28亿元，城镇居民可支配收入26185元，农民人均收入12732元。2009年全区工业总产值达611.4亿元，产值超亿元企业达55家，轻工产品产值占全区工业总产值的76%。经济的飞速发展，引发了外来人口急速膨胀的高潮。2006年登记外来人口约达70万人，与常住人口比达到1.75：1的比例，甚至个别街镇、村居出现了本地人口与外来人口倒挂的现象。庞大的外来人口为H区的经济社会发展做出了巨大贡献，但他们与本地人口之间存在一定的收入差距、公共福利差距，甚至有些企业对外来人员还存在用工歧视。在经济地位和社会地位上与本地人之间形成的“族群鸿沟”，往往会成为外来人员萌生对立情绪和冲突的关键性因素。村级组织设置改革能够将外来人员纳入公共服务范畴，由社区为他们提供与市民平等的服务，全面给予他们“国民待遇”，从而消除滋生“族群冲突”的土壤。

第四，村级组织设置改革将农村改为社区，通过培育和发展社区民间组织构建社区管理服务的组织网络，实现社区居民利益诉求渠道的畅通无阻。

滥觞于上世纪90年代的治理理论强调，社会治理的主体既可以是政府，也可以是其他各种类型的团体和组织。治理主体多元化的理论主张为各类社会组织参与社会管理提供了理论基础。事实上，党的十六届四中全会提出的社会管理新格局也为社会组织参与社会管理提供了政治支撑。浙江省委十二届九次全会在坚持中央关于社会管理基本原则的基础上，进一步明确在社会管理主体上，从重政府作用、轻多方参与向强化以人为本的政府主导型社会共同治理转变。村级组织设置改革是社区社会组织产生的必要前提。社会组织在社区治理方面能够协助政府承担事务性工作，提供居民生活、社区事务、文体等方面的公益性服务，及时反应社区居民的利益诉求，满足居民多层次的需求。

第五，村级组织设置改革将农村改为社区，通过扩大居民交流半径淡化宗族观念，实现农村社区的长治久安。

改革开放后，国家逐渐减弱了对基层社会的控制，却为宗族的存在和延续提供了有利空间。在个别区域，宗族成为农村社会不稳定的重要根源。比如，宗族势力以暴力、威胁、欺骗、贿赂等不正当手段，直接妨害村民行使选举权、被选举权，破坏村民委员会选举工作；宗族势力通过互助、调解作用的发挥，直接影响农村基层政权的正常运行；在宗族势力的作祟下，族群械斗、群殴现象时常发生。村级组织设置改革以后，社区居民的交流半径变大，逐渐发展成为相对独立的个体，形成独立人格和自立意识，进而强烈的宗族观念也会随之而淡化，直至消失。

［1］邓小平.解放思想，实事求是，团结一致向前看［EB／OL］.http：／／cpc.people.com.cn／GB／69112／69113／69684／69695／4949676.html.

［2］林伟.重温邓小平的“稳定压倒一切”［EB／OL］.http：／／cpc.people.com.cn／GB／64093／64103／9858957.html，2009－08－14.

［3］胡锦涛.在纪念党的十一届三中全会召开30周年大会上的讲话［EB／OL］.http：／／news.xinhuanet.com／newscenter／2008－12／18／content＿10524481.htm，2008－12－18.

［4］郝永平.切实满足人民基本文化需求［N］.学习时报，2012－02－13.

［5］李培林，等.2010年中国社会形势分析与预测［C］.北京：社会科学文献出版社，2009.

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