湖北省农村信用合作社内部控制

湖北汽车工业学院 周恩德 湖北省十堰市会计局 黄朝生十堰城区农村信用联社茅箭信用社 姚 磊

一、概述

（一）关于湖北省农村信用合作社 农村信用合作社（Rural credit cooperatives，农村信用社、农信社）指经中国人民银行批准设立、由社员入股组成、实行民主管理、主要为社员提供金融服务的农村合作金融机构。湖北省农村信用合作社的发展，最早可追溯到1951年7月浠水县农村信用社的成立。先后经历了上世纪六七十年代的跌宕起伏阶段、上世纪八十年代改革攻坚阶段和上世纪九十年代的蓬勃发展阶段。2005年5月，湖北省政府出台了《关于加快农村信用社改革发展的工作意见》，为湖北农村信用社的发展指明了方向。2005年7月28日，湖北省农村信用社联合社挂牌成立。

（二）关于内部控制 内部控制理论产生于18世纪产业革命之后。2003年，我国内部审计协会在借鉴COSO报告的基础上，在发布的《内部审计具体准则第5号—内部控制审计》中，将内部控制定义为：“内部控制，是指组织内部为实现经营目标，保护资产安全完整，保证遵循国家法律法规，提高组织运营的效率及效果，而采取的各种政策和程序”。准则指出，内部控制包括五个要素，即：控制环境、风险管理、控制活动、信息与沟通和监督。内部控制是社会经济发展的必然产物，它是随着外部竞争的加剧和内部强化管理的需要而不断丰富和发展的。纵观内部控制的演进过程，大致可以分为：内部牵制、内部控制制度、内部控制结构、内部控制整合框架和企业风险管理框架五个阶段。

（三）农村信用合作社内部控制能力提升的必要性 有着近60年历史的农村信用合作社，其历史积弊早已成为困扰中国金融业的难题。随着金融市场竞争的加剧，农村信用社必须转变观念，加强内部控制体系建设。当前，农村信用合作社正在经历着向商业银行的转型。在转型过程中或者转型后都必须高度重视内部控制机制的建设。有效提高农村信用合作社自我约束能力和防范风险能力，进一步改善经营环境，从而为农村信用合作社的成功转型提供制度保障。同时，还必须通过完善内部控制体系，加强内部控制能力建设，构建风险防范长效机制来扬长避短，提升自身核心竞争力。

二、湖北省农村信用合作社内部控制中存在的问题

（一）法人治理结构不够完善，各主体履职尽责不充分 2005年以来，按照国务院关于“信用社交由地方政府负责”的要求，湖北省政府全面承担对全省农村信用合作社的管理和风险处置责任，坚持政企分开、依法管理的原则，加强对农村信用合作社的领导，不干预信用社的具体业务和经营活动，不把农村信用合作社的管理权下放给市、州、县政府。全省推行组建农村合作银行和以县级为单位统一法人两种产权模式的改革。按照公司治理原则，建立了一套由社员代表大会、理事会、监事会组成的三会制度，实行了决策权、执行权、监督权相互制衡，激励和约束相结合的经营机制。但在实际运作中，作为委托人的社员代表大会与作为代理人的理事会，由于信息不对称和道德风险的存在，二者之间的行为目标并不总是保持一致，社员代表大会实质上也是由理事会控制；在日常经营管理中，作为最高权力机构的社员代表大会并没用真正体现出其决策地位。监事会对联社理事会和主任的决策行为缺乏有效的监督，没有真正发挥其应有的监督制约作用。县级联社监事会由于没有常设机构，一般只设监事长，通常的做法是由内审稽核部门负责人担任，实质上使监事会成了联社内部稽核审计的一个部门或者科室，无法有效履行其监督职责。理事会作为社员代表大会的执行机构和经营决策机构，在信用社的日常工作中有着十分重要的地位。由于现行农村信用合作社《章程》规定：职工理事不得超过理事会人数的三分之一，加上非职工理事对信用社的性质、作用和经营方针了解不够，缺乏相关的法律及金融业务知识，对信用社经营管理关注程度不足，直接影响理事会决策的正确性。

（二）风险管理意识不强，内部控制制度缺乏系统性、执行力度不够 轻风险管理过程，重事后监督检查，是目前农村信用社内部控制管理的重要误区。由合规经营管理向风险预警管理转变的意识不强，在风险控制方面缺乏有力措施。主要表现在：第一，缺乏风险预警体系，过分依赖事后监督。干部、员工的风险鉴别能力、风险化解能力以及自我约束能力较弱，存在经验管理强于制度控制现象。重制度建设，轻执行落实，重事后检查，轻事前防范，在业务操作风险的防范上，过分依赖于事后监督中心的检查和整改。第二，内部控制制度缺乏系统性。目前不少制度在分社系统内部控制制度建设中重此轻彼，各取所需，缺乏统一考虑，使现行的内部控制制度缺乏系统性，影响了内部控制制度整体作用的发挥。第三，内部控制制度执行力度不够。一方面，岗位自我约束机制不健全，有章不循，违章操作，有些创新业务相关制度尚未建立就盲目运作。缺乏严格的、经常性的检查，互相监督制度执行上也存在脱节情况。另一方面，在内部控制制度的执行过程中，存在制度执行不系统的现象。部分基层农村信用社，内部业务岗位之间相互监督，相互制约制度未能完全落实，内部控制制度执行情况不尽人意。

（三）内部控制机构建设薄弱，监督职能弱化 目前，农村信用社的内部控制机构建设薄弱，大多数农村信用社的内部控制机构是以稽核监察部门为主。一方面，内部稽核监察部门人员较少，致使内部控制检查不能形成合力，监督检查的深度、广度和频率不够，对有关业务的相关人员监督检查也存在一定的盲区和死角。同时当前农村信用合作社的内部监督存在一定的滞后性。稽核审计部门只是通过对业务凭证的审查和账务核准对已经发生的经营行为进行事后监督，没有对经营管理过程进行事前指导和事中监督，未起到风险防范作用。另一方面，内部稽核部门缺乏独立性，其内部控制监督缺乏权威性。由于目前农村信用合作社的稽核部门都是作为联社的内部机构而存在，这种稽核管理体制不能对由于主任决策失误造成的损失进行有效的监督，致使稽核部门不能独立行使监督职能。稽核部门要对主任和同级部门负责，对审计查出的结果，不经主任同意就不能上报，不能独立做出处罚决定，因此，也弱化了其审计监督职能。

三、提升湖北省农村信用合作社内部控制水平的对策

（一）理顺管理体制，完善治理机制 良好的公司治理机制是现代企业运营的核心，同时也是农村信用合作社科学发展的基石。农村信用合作社由于长期产权制度不明晰，法人治理结构不健全，管理职权和责任不到位，导致其内部控制建设严重滞后于业务发展。其治理模式也只是“形似而神非”，并未真正实现向现代公司治理模式的转变。加强农村信用合作社内部控制建设，必须理顺现行管理体制，改革产权制度，完善法人治理结构，要根据国务院深化农村信用社改革试点方案要求，因地制宜，按照不同的产权模式选择确立相应的法人治理结构。当前农村信用合作社的治理机制建设要借鉴商业银行的经验，明确社员代表大会、理事会、监事会和经营班子各自的职责。充分发挥社员代表大会的决策作用，认真履行理事会的战略管理职能，有效发挥监事会的监督职能。进一步完善社员代表大会、理事会和监事会的履职评价体系，明确各自的职责界限，建设规范高效的管理团队，加强完善“三会”之间的信息沟通和相互监督机制。

（二）构建风险预警体系，健全内部牵制制度 一方面，要建立风险预警体系，及时发现问题，防范于未然。农村信用合作社应当围绕经营行为、业务管理、风险防患、资产安全等环节建立定期的业务分析、信贷资产质量评价、资金运用风险评估制度，健全内部控制系统的评审和反馈。及时对带有苗头性、倾向性的问题进行风险预测、预报，并根据可能出现的影响农村信用合作社正常营运的各类事件、各个重要部门、各营业网点等制订切实的应急应变方案，以有效降低业务风险。另一方面，要健全内部牵制制度，按照内部牵制人员分工、多部门参与、工作衔接、步步检查原则，构建包括事前预防、事中控制和事后监督三个层次的内部牵制制度。在具体操作中，还可采用“变形虫式管理”、岗位轮换制等方法。

（三）规范贷款程序，强化风险管理 在贷款过程中，要规范贷款程序，严格按照银监会2010年2月颁布的“三个办法一个指引”的指导意见从准入、运行和退出三个环节加强信贷“三查”，严格控制新增的不良贷款，提高新增贷款质量，确保贷款资金安全。以防范风险为前提，按照银行监管部门风险管理和《巴塞尔协议Ⅱ》的要求，建立覆盖市场风险、信用风险、操作风险和政策风险的全面风险管理体系，切实提高风险管控能力。

（四）健全内部稽核制度，提升内部稽核效力 内部稽核制度是指各单位的会计机构指定专职或者兼职会计人员，负责对本单位的会计凭证、会计账簿、财务会计报告和其他会计资料进行审核的制度。内部稽核制度是内部控制制度的重要组成部分，是农村信用合作社内部控制的重要防线。首先要确立稽核工作的权威性地位，实行内部稽核由省联社垂直领导。建立起稽核部门向理事会直接负责和报告工作制度，实行垂直领导和向下派驻的稽核体系，同时确保稽核费用与被稽核单位相分离。其次，要提升内部稽核效力。实行稽核处罚制，发现违章违规问题要严格按规定进行处罚，防止稽核检查走过场。对稽核部门的内部管理实行主稽人负责制，对稽核人员实行问责制。最后，要提高稽核人员业务素质，不断吸纳熟悉金融法规和制度，具有丰富工作经验和综合分析能力的人员从事稽核工作，并采取经常性培训制度，更新知识结构，使稽核人员能适应新形势，确保内部控制制度的全面执行。

（五）建立健全激励约束机制 第一，建立社员对管理层的激励约束机制。在实践中，信息不对称促使了高级管理人员为谋求自身利益的委托代理问题和道德风险发生，需要建立长期激励约束机制来减少甚至消除管理人员的道德风险。第二，建立管理层对员工的激励约束机制。完善对员工的聘用、评价、培训、奖励、提拔和处罚等的量化考核机制，将员工薪酬与其岗位职责、业务素质、工作量和工作水平等综合因素挂钩；第三，适当提高一线员工的收入水平，促使其自律程度和工作积极性的提高。

［1］李春景：《我国农村信用社改革中面临的若干矛盾的分析》，《管理世界》2008年第8期。

［本文系湖北省教育厅人文社会科学研究项目“基于风险管理理论的湖北汽车零部件企业内部控制问题研究”（2011jy t q073）阶段性研究成果］