论被监禁者人权保障的检察监督

耿光明

一、被监禁者范畴的理论定位

被监禁者，顾名思义，即失去自由的人。本课题讨论的是因依法公权力行使而失去自由的被监禁者（在非法暴力下失去自由的被害人不属于本课题的讨论范畴）。我国法律目前没有对被监禁者做出统一的规定，但我国因行使公权力的被监禁者并不少见。按照上述界定，我国的被监禁者包括以下几类：

1.被执行拘役、有期徒刑、无期徒刑和死刑缓期执行的罪犯，被判处缓刑、监外执行以及假释者除外。

2.被采取刑事拘留、逮捕的犯罪嫌疑人和被告人。我国刑事诉讼法第六十条规定：“对有证据证明有犯罪事实，可能判处徒刑以上刑罚的犯罪嫌疑人、被告人，采取取保候审、监视居住等方法，尚不足以防止发生社会危险性，而有逮捕必要的，应即依法逮捕。”第六十一条规定：“公安机关对于现行犯或者重大嫌疑分子，如果有下列情形之一的，可以先行拘留：（1）正在预备犯罪、实行犯罪或者在犯罪后即时被发觉的；（2）被害人或者在场亲眼看见的人指认他犯罪的；（3）在身边或者住处发现有犯罪证据的；（4）犯罪后企图自杀、逃跑或者在逃的；（5）有毁灭、伪造证据或者串供可能的；（6）不讲真实姓名、住址，身份不明的；（7）有流窜作案、多次作案、结伙作案重大嫌疑的”。

3.因违法行为被行政拘留或司法拘留的人。行政拘留是我国的治安管理处罚法规定的行政处罚种类之一，即对违反治安管理法的行为，可以剥夺自由最长为15日，行政拘留处罚合并执行的，最长不超过20日。司法拘留是人民法院对具有妨害民事诉讼的人员进行剥夺自由的处罚，剥夺自由可以达到15日。

4.被执政党纪检机构或国家监察机构指令到规定的时间和规定的地点交代问题的人。《中国共产党纪律检察机关案件检查机关工作条例》第二十八条第三款规定：中国共产党纪律检察机关可以采取“要求有关人员在规定的时间、地点就案件所涉及的问题作出说明”的措施，即“双规”。由于该条例没有对说明问题的时间长短做出具体规定，根据中纪委有关文件规定，双规具有时间限制，不能超过案件调查期限，而《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》规定，案件调查时限为3个月，必要时可延长1个月。因此，双规的最长期限为4个月。也就是说，被双规者被剥夺自由的状态可能有4个月的时间。但在现实生活中，被双规的时间或更长。虽然政党不属于国家机关的范围，但因为我国政党机关属于公务员法规定的公务员，因此被双规人员属于本课题所研究的被监禁者的范围。

5.被强制治疗、强制收容教育、强制戒毒以及劳动教养人员。该类人员是行政机关依据相关的法律和行政法规规定剥夺人身自由的，其中，劳动教养人员被剥夺自由可长达3年，在执行中，还可再延长1年。

二、被监禁者人权保障概况分析

我国学者对被监禁者的主体——被关押的罪犯的人权保障较为关注。由于非判刑的被监禁者的人权保障问题日益突出，笔者认为有必要对被监禁者的人权状况进行分析。从目前看，被监禁者的人权保障存在以下问题：

1.剥夺自由的不确定性。人民检察院对被采取刑事强制措施的犯罪嫌疑人和被告人的批准逮捕决定书或人民法院的决定书对被监禁者的羁押期限没有作明确确定。虽然刑事诉讼法对被逮捕和刑事拘留的犯罪嫌疑人、刑事被告人的羁押期限予以了明确规定，但法律没有赋予羁押机构看守所计算羁押时间的权力，看守所对被羁押的犯罪嫌疑人、刑事被告人的释放，只能依据新的变更刑事强制决定书、不起诉决定书或无罪判决等法律文书，办案人员若没有在刑事诉讼法规定的羁押期限作出并送达刑事法律文书，则无需承担相应的法律责任，这就会导致超期羁押的现象。例如，河北省高级人民法院于2009年11月12日作出了对被告人陈瑞武、尚志红、杨洪义宣告无罪的生效判决，但此判决却在两年后的2011年11月4日对被告宣告，导致被告人被无端多羁押两年。

2.人身权利受到侵害。国家在剥夺被监禁者自由时，自然会产生对被监禁者的保管责任。我国监狱法第七条规定：“罪犯的人格不受侮辱，其人身安全、合法财产和辩护、申诉、控告、检举以及其他未被依法剥夺或者限制的权利不受侵犯。”这意味着处于人身权核心内容的生命权首先应当保障。在我国，由于被监禁者处于与社会隔离的境地，其人身权利面临着同监室在押人员和执法监管人员的双重侵害危险，被监禁者的权利被侵害的现象屡屡发生，首当其冲的是被监禁者的生命权被侵害。其次，被监禁者的人格尊严和社会交流权利没有得到充分保障。目前，没有被判决确定有罪的被监禁者的会见权利受到严格限制，已经进入刑事诉讼程序的，只有律师或其他辩护人才可以会见。一些监禁未决犯的看守所甚至禁止同监室的被监禁者之间进行语言交流，虽有防范恶性交叉感染之功能，但却有额外惩罚之嫌疑。没有进入刑事程序的双规人员，连会见律师得出权利都没有保障。再次，某些监禁机关为被监禁者提供的生活待遇也很差，甚至没有为被监禁人提供独立分割的铺位，被监禁者的个人隐私、安全得不到保障。伴随着被监禁者人数的增加，有的被监禁者只能轮流睡觉。在看守所的被监禁者还被强迫劳动且没有报酬,而被判处刑罚在监狱服刑的受刑人劳动尚有劳动报酬的法律规定，何况在法律上尚未确定为罪犯的犯罪嫌疑人。

三、被监禁者人权保障检察监督的困境

被监禁者的人权保障与司法机关公正司法、监禁机关的文明执法，检察机关的法律监督一样，是不可缺少的环节。目前我国检察机关对被监禁者的人权保障主要通过对构成犯罪的司法和执法官员进行刑事追诉以及提出纠正意见和检察建议的途径来实现。其特点为：

1.不全面性。我国对被监禁者人权保障的检察是不全面的。从法律规定上看，检察机关监督的范围没有覆盖监禁机关的所有行为。监狱法规定，监狱是国家的刑罚执行机关，但检察机关对监狱的实际监督范围仅限于纠正涉及刑期变更和刑罚执行方式变更的减刑和假释裁定。对监禁机关对被监禁者做出禁闭等纪律处分之类的管理行为，监狱法却没有规定检察监督的方式和程序。首先，对监禁机关所制定的涉及被监禁者权利的规章制度没有有效的检察监督。例如，2007年修改的律师法规定，在侦查阶段，律师持委托书、律师事务所介绍信和律师证即可会见犯罪嫌疑人，但看守所却以刑事诉讼法相关法条没有修改为由拒绝执行律师法，这无疑对被监禁的犯罪嫌疑人和被告人的合法权利有负面影响。其次，被双规的人员的人权保障尚没有纳入检察监督的视野。在实践中，被双规人员在双规期间死亡的事件时有发生，但其权利救济途径缺失，因为纪检机构不属于行政和司法机关，其行为造成公民人身权利或财产权利受损，不受国家赔偿法的调整。被双规人员的人身权利一旦遭受侵害，则没有相应的权利保障机制。

2.派出检察机构监督的法律依据不足。目前在监禁机构派出检察机构的依据是《人民检察院劳改检察工作细则（施行）》，但该工作细则是最高人民检察院的检察解释，而立法位阶较高的宪法和人民检察院组织法只规定了人民检察院是国家的法律监督机，其法律监督职责的履行与设派出机构监督并无必然联系，对公安机关的侦查监督和人民法院的审判监督并没有专门机构检察监督，检察机关同样能够进行充分的履行法律监督职责。反之，检察机关虽然在看守所设置了专门的派出机关，但监禁机构的执法状况和被监禁人的人权保障程度仍然是差强人意。检察机关派出人员与监禁机构工作人员朝夕相处，其办公机构与福利紧密相连，难免会产生情感，发生不敢监督和不愿监督的情况，更有甚者，“派出人员与执行人员共同徇私枉法的情况时常发生。”［1］

3.检察监督方式空泛。目前，我国法律对检察监督的方式主要有抗诉和提出纠正违法建议，在时间进程上表现为事后监督。我国《刑事诉讼法》第215条和第222条规定，人民检察院认为批准暂予监外执行、假释和减刑不当，应当将书面纠正意见提交给批准暂予监外执行机关或人民法院。批准暂予监外执行机关接到书面意见后，应当重新核查原批准暂予监外执行决定。但是，人民检察院提出书面纠正意见的对象是原作出裁定或决定的人民法院或行政机关，由原来作出不当裁定或决定的人民法院或批准暂予监外执行机关重新审查，违背“任何人不得担任自己的法官”的正当程序原理，有失公正之嫌。目前，相关的法律没有赋予检察机关为核实案情对已经审结案件的调查权、搜查权等措施。

四、被监禁者人权保障检察监督机制完善

2012年6月11日国新办公布《国家人权行动计划(2012-2015年)》，该计划明确提出保障被羁押人的权利，保障被监禁者的人权。笔者认为，检察机关应从以下几个方面完善被监禁者的人权保障监督机制。

第一，检察监督的范围应当涵盖所有因公权利强制失去人身自由的被监禁者的人权保障。我国目前对被监禁者的法律制度是零散的，分别立法模式。如，对被行政机关强制性教育的劳动教养人员，依照的是国务院的劳动教养条例；对被采取刑事强制措施的犯罪嫌疑人和被告人关押管理的法律依据是国务院制定的看守所管理条例；对被执行刑罚的罪犯的关押管理是全国人大常委会制定的监狱法；对被执政党双规人员的自由剥夺则只有执政党的党纪条例，没有相应的法律渊源。这种状况导致了被监禁者的人权保障程度参差不齐，甚至出现法律上定位为无罪的犯罪嫌疑人和被告人的待遇比已经被确定为罪犯的受刑人要差许多的现象。为保证国家法律的统一实施，我国应当制定统一的监禁法，制定明确、统一的标准，明确检察机关对所有因公权力实施被剥夺自由的被监禁者的人权保障进行法律监督，监督的范围不能仅仅局限于监禁机关的执法行为，而且还应涵盖监禁环境和被监禁者的生活待遇标准。

第二，废除驻所检察制，建立定期巡回检察制度。以前的监狱大多建在偏远和交通不便的地方，设置驻所检察也在情理之中。但目前，监狱的交通条件、通讯条件都有很大改观，依靠驻所检察发现监禁机关的违法乱纪行为的实践效果并不理想，而保障被监禁者的人权，关键在于建立信息透明、顺畅的机制，即保证监禁执法和监禁环境向社会的开放性。建立检察机关对监禁机关的定期巡回检察机制，可避免驻所检察的缺点，避免监督失效。

第三，确立具有法律强制性的检察监督方式。目前，检察监督的方式主要有提出纠正错误方式和检察建议。上述检察监督方式的法律强制性不足，而且提出的对象是作出不当裁定的原机关，其实质仍属于自我纠错机制，不符合解决争议的“控、辩、审”三方构造原理。因此，检察监督方式应当具有引起第三方介入并做出裁决的法律强制性。这里的第三方既可以是人民法院，也可以是最高权力机关——全国人大常委会或国务院、监禁机关主管部门。对人民法院做出不当减刑、假释裁定的监督方式应当是向上一级人民法院提出抗诉，对监禁机关及其主管部门的部门规章的监督方式提请国务院撤销与上位法冲突的规章；对执认为政党做出与法律相抵触的党纪文件，应当比照行政规章与法律冲突的解决方法，提请全国人大常委会裁决。

第四，赋予检察机关对剥夺自由期限的最终决定权。目前，监禁机关对被监禁者关押期限的依据是相应的法律文书，而刑事诉讼中刑事拘留决定书和批准逮捕决定书没有规定羁押的起止时间，监禁机关只有在新的法律文书下达后才将被监禁者释放或移交给其他机关。在刑罚执行中，有必要赋予检察机关以羁押期限确定权。

[1]张雪妲.刑罚执行监督权的立法完善[J].法学,2006(8).