行政事业单位成本管理探析

刘兰若

(重庆理工大学会计学院，重庆400070)

行政事业单位作为国家的职能部门，属于公共管理部门范畴，其从事的主要业务活动是为公众提供各种服务，以实现政府的公共职能为目的，其资金供给主要依靠国家财政拨款。与普通企业相比，行政事业单位表现出公共性、非营利性和财政性等特征。因此，长期以来行政事业单位不需要进行成本核算和经济效益考核，行政事业单位成本管理观念淡泊，重“投入”、轻“产出”的现象十分普遍。随着舆论和民众对行政事业单位的关注度和监管力度的不断增强，越来越重视行政事业单位的成本管理问题，探讨行政事业单位成本管理显得很有必要。

一、行政事业单位成本的内涵

由于行政事业单位与企业所从事的业务活动不同，对成本的理解也有所不同。企业的成本是指为完成特定对象(产品、工程项目等)的生产所发生的各项耗费。行政事业单位由于不生产产品，对成本的理解应是广义的含义，即成本是指行政事业单位为维持正常运转、履行公共职能的过程中所发生的各项支出。按照支出的性质不同，可分为基本支出和专项支出两大类。基本支出是指行政事业单位为维持正常运转和完成日常工作任务发生的资金耗费，包括人员经费支出、商品及劳务支出等;专项支出是指行政事业单位为完成专项或特定工作任务，从财政部门和上级主管部门取得的有指定项目和用途的专项资金支出，包括大型购置支出、大型修缮支出等。行政事业单位成本所包括的内容很多，由于文章篇幅有限，其成本费用明细表略。

二、行政事业单位成本管理现状

因长期以来行政事业单位不进行成本核算，不讲求成本效益等历史和习惯因素的影响，行政事业单位成本管理存在一些问题，具体表现如下:

成本开支结构不合理，费用性行政运行成本比重大。据统计，行政事业单位每年发生的会议费、招待费、交通费、考察学习费等费用性行政运行成本约占基本支出的一半以上。用于修建装修豪华办公楼、购买高档办公器具和车辆等开支占项目支出的比重相当高，且许多体现领导身份和地位的“形象工程”、“面子工程”等前期不进行可行性分析论证，盲目上马，占用了大量的行政资源，一旦项目失败，可能导致后期费用性行政运行成本增加。

成本内容不实，行政运行成本虚高。现实工作中，由于较多的行政事业单位存在预算执行缺乏刚性约束、内部控制体系缺失或不完善、财务会计基础工作薄弱等问题，财务人员难以对单位的业务活动进行实质审查，相关部门领导为了群众年终对其进行政绩考评而毫无原则地签字报销，出现大量与工作无关的个人出差、旅游、招待、娱乐等费用开支，导致行政运行成本虚高。

成本列支随意性较强，行政运行成本难以控制。由于很多单位缺乏有效的内部控制体系或执行内部控制制度无效，支出的主观性和随意性强，费用性行政运行成本挤占项目资金屡见不鲜，导致单位被迫私自举债，债务负担过重，难以维持财务收支平衡。单位所从事的大部分业务活动无法量化、没有统一标准，支出弹性和可扩张性较大，导致行政运行成本难以控制。

行政成本没有纳入单位和行政人员的考核范围，导致行政成本增高。目前单位实行的各种考核大多只讲工作成绩，即做了哪些事情，产生了什么效果，很少有人关心完成这些工作成绩的财政投入有多大。因而导致行政人员在工作中只讲成绩，不讲消耗，必然导致行政成本的增高。

三、加强行政事业单位成本管理的对策措施

(一)强化成本预算管理

预算管理是行政事业单位财务管理的重点，是成本管理的基础和前提。行政事业单位每年在编制部门预算时，应结合本单位管理的服务目标和资源调配能力，根据国家或上级主管部门批准的定额标准或调整系数，合理测算各支出项目的预算数。来年在预算执行过程中，严格将各项成本费用的开支控制在预算数范围内，严厉禁止超预算开支。如确因意外导致超预算开支，需重新调整预算数，并上报主管部门和财政部门审批后才能执行。通过对成本费用的预算管理，可以在很大程度上遏制费用开支随意性行为的发生，解决成本费用开支不实的问题。

(二)加强采购管理，降低采购资金支出

与一般的采购方式相比，政府采购是公开、透明、公正的，是一种“阳光下的交易”。对于行政事业单位达到政府采购目录范围内的货物、工程或服务的采购，采用政府采购的方式完成，通过严格执行政府采购，可以购买到“价廉物美”的货物、工程和服务。这样，一方面可以从源头上防止“吃回扣”等腐败行为的发生，解决社会经济有序发展的问题;另一方面，可以加强政府公共管理，解决政府财政资金使用效率低下的问题。实施政府采购，从而降低行政事业单位的采购资金支出，达到降低成本的目的。

(三)强化国有资产管理，提高国有资产使用效率，减少和节约资产购置支出

国家配置给行政事业单位的国有资产表现为流动资产、固定资产和对外投资等，对国有资产的管理主要涉及资产配置、使用和处置等重要环节。

在资产配置环节，应严格执行国家法律、法规和各项规章制度，根据单位履行公共职能的需要，合理配置国有资产。对于国家或各省市规定有配置标准的，应严格按标准配置国有资产;对于没有规定配置标准的，应根据单位提供服务业务活动的需要，本着勤俭节约的原则，从严控制，合理配置国有资产。如果不加强国有资产配置环节的监管力度，车辆的购置费用还将继续增长，侵占和浪费大量财政资金，使费用性运行成本增加。

在资产使用环节，应加强对自用国有资产尤其是对外提供担保和对外投资的国有资产的管理。对自用国有资产的管理涉及到本单位国有资产使用部门、国有资产管理部门和财务部门三方，应建立国有资产清查制度，国有资产管理部门应牵头定期对各使用部门的国有资产进行清查盘点，确保资产的安全完整。对用于对外投资、对外提供担保的国有资产，应严格审批制度，经单位主管部门、财政部门审批才能将国有资产对外投资和担保。另外，还应加强对国有资产使用收入的管理，杜绝单位设置“小金库”，防止单位截留国有资产使用收入。

在资产处置环节，应严格执行资产处置审批制度。对于达到处置要求的国有资产，使用部门首先应提出处置申请，报主管部门批准，一些重要的国有资产还要报财政部门审批，避免单位随意处置资产，造成国有资产流失。

(四)建立或完善行政事业单位内部控制制度

完善的内部控制在治理结构、机构设置、权责分配、业务流程等方面形成相互制约、相互监督，能合理保证行政事业单位管理和服务活动合法合规，合理保证资产安全，合理保证财务报告及相关信息披露的真实性和完整性，提高管理与服务效率，有助于防止错误或舞弊的发生，减少不必要的资源浪费，从而降低行政运行成本。

基本支出内部控制的关键点是对人员经费支出的定编定员定额的制定和商品、服务支出定额的制定。定额的制定科学合理，才能控制基本支出经费，降低单位运行成本。

项目支出内部控制的主要内容是对项目全过程进行控制，关键控制措施有:第一，单位应建立项目支出业务的岗位责任制，明确内部相关部门和岗位的职责、权限，确保办理项目支出业务的不相容岗位相互分离、制约和监督。第二，单位应当对项目支出业务建立严格的授权批准制度，明确审批人对项目支出业务的授权批准方式、权限、程序、责任和相关控制措施，规定经办部门、经办人员办理项目支出的职责范围和工作要求，严禁未经授权的部门或人员办理项目支出业务。审批人应当根据项目支出授权批准制度的规定，在授权范围内进行审批，不得超越审批权限。

(五)建立绩效考评制度，加强绩效管理

行政事业单位绩效考核是人力资源管理的核心职能之一，它是通过运用科学的考核标准和方法，收集、分析、评价和传递职工在其工作岗位上工作行为表现和工作结果方面情况的过程。绩效管理是人员任用的依据，是决定人员调配和职务升降的依据，是确定劳动报酬的依据，是对人员进行激励的手段，也是平等竞争的前提。只有将绩效考核发挥到最大功效，人尽其才，事尽其功，公用服务事业才能持续发展。

行政事业单位应建立健全行政运行经费支出统计报告和绩效考评制度，把行政效率和行政成本作为考核各级政府、各级领导和行政人员政绩的主要标准，使之规范化、制度化，才能提高行政效率，有效地降低行政成本。

［1］行政事业单位内部控制规范(征求意见稿)［S］.财会便［2011］68号.

［2］行政事业单位国有资产管理办法［S］.国资事发［1995］17号.