生物多样性生态补偿法律制度研究——以甘肃省生态补偿区为例

刘 颖，王及斐

生态补偿（ecological compensation）这一概念是由20世纪初马歇尔提出的“庇古税”延伸而来的。目前，对于生态补偿的研究不论国内外都处于早期阶段，没有形成一个统一的概念。《环境科学大辞典》中将自然生态补偿定义为：“生物有机体、种群、群落或生态系统受到干扰时，所表现出来的缓和干扰、调节自身状态使生存得以维持的能力。”国外与我国生态补偿概念比较相似的是“生态服务费（Payment for E-cosystem Services）”，简称 PES。因此，我们可以将生态补偿理解为资源环境保护的一种经济手段，其补偿方式主要有政策补偿、资金补偿、实物补偿和智力补偿。

一、甘肃省生物多样性生态环境状态与补偿制度的现状

（一）甘肃省生物多样性生态环境

甘肃省位于长江、黄河上游，处于东部季风区、西北干旱区和青藏高原区，天然降水量少，海拔一般在1000米以上，地域狭长，以高原和山地为主，水土流失和土地沙化情况非常严重，干旱、半干旱地区的面积占全省面积的57%，因此成为全国水土流失最为严重的省份之一。高度的地理环境空间异质性孕育了丰富的动植物资源，生态类型繁多，野生动植物和湿地资源丰富。全省共有各类脊椎动物872种，占我国3110种（不含海鱼）的27.8%。昆虫有4000余种，大约占我国昆虫种数的10%。其中，列为国家重点保护的脊椎动物108种，占国内保护种类348种的31.0%，一类保护的29种，占国内一类保护种的31.9%，二类保护的79种，占国内二类保护种的30.7%。大熊猫、金丝猴、野马、野骆驼、雪豹、藏原羚等珍稀野生动物均有分布，驯养和繁殖的野马、高鼻羚羊等珍稀濒危动物，在全国乃至世界都占有重要的地位［1］。

作为全国中药材的主要产区之一，甘肃省的中药材资源比较丰富。现有药材品种9500多种 （包括野生），居全国第二位,素有“中草药基因库”之称。尤以当归、党参、红（黄）芪、大黄、甘草五大名优中药材享誉中外。定西的岷县、渭源、陇西县分别被相关主管部门命名为“中国当归之乡”、“中国党参之乡”以及“中国黄芪之乡”。其中当归、党参、红（黄）芪、大黄、板蓝根以及甘草等产量居全国前列的中药材占国内总产量分别为 95%、60%、50%、60%、65%、25%。 据统计，甘肃中药材的种植面积已位居全国第一，占全国药材种植面积的 1/3 以上［2］。

（二）甘肃省生物多样性的生态补偿法律制度

甘肃省对于生物多样性的生态补偿方式采取了与当前国内外通行的保护方式一致的措施，主要是建设自然保护区。丹堡让水河自然保护区甘肃省最早的一个自然保护区，于1963年建立。后以此为基础，在1978年对其地域范围进行了扩大，建立了白水江国家级自然保护区，主要对大熊猫、金丝猴等濒危动物和北亚热带森林生态系统进行保护。之后甘肃省加大对自然保护区的建设，目前基本形成了门类齐全、结构合理、科学的自然保护区系统。

2007年12月20日，我省颁布了《甘肃省农业生态环境保护条例》，该条例第四条规定：“农业生态环境保护坚持预防为主、防治结合、综合治理的方针，实行谁污染谁治理、谁开发谁保护、谁利用谁补偿、谁破坏谁恢复的原则。”第十四条中规定：“禁止任何单位和个人非法采集国家和地方重点保护的农业野生植物或者破坏其生长环境。禁止采集、出售、收购国家一级保护农业野生植物，因特殊需要申请采集国家一级保护农业野生植物的，按国家有关规定办理。采集、出售、收购国家二级保护农业野生植物的，应当经采集地县级农业行政主管部门审核，向省农业行政主管部门申请办理采集、出售、收购许可证。”除此之外，退耕还林等相关政策也对维持生物多样性的生态补偿也起到了积极地作用。

二、生物多样性生态环境补偿法律制度缺失的理论分析

自然世界中的众多生物种群是人类社会赖以生存和发展的基础，它们不但为人类提供基本的生活材料，还能维持水质、调节气候。同时，随着科技的发展，越来越多的生物资源被人类开发利用，造福人类。但是，这些重要资源的处境却日益恶化，据联合国环境计划署估计，在未来的几十年中，地球生物将有25%处于灭绝的危险。目前，各国政府都致力于进行生物多样性的研究与保护，其中，生态补偿就是重要管理机制之一［3］。

生物多样性的保护与其他资源诸如森林、水域、湿地、土地等的保护是紧密相连的，它们共同构成了和谐的自然生态系统。在本部分内，笔者仅仅从物种多样性这一层次上对生物多样性的生态补偿制度进行评析。

1.保护对象范围过窄。野生动植物是生物多样性的具体体现，它维系着生态系统的平衡和稳定。我国目前对于野生动植物的保护仅仅局限于对珍贵濒危野生动植物的保护，虽然从全国到甘肃省普遍建立了自然保护区的保护，但是其范围也仅仅被限定为濒危珍稀野生动植物，其余生态物种都被排除在外，严重忽略了对于普通野生物种的保护。然而普通野生动植物也会对生态环境产生影响。比如，在甘肃景泰和靖远县的荒漠以及半荒漠草原上，人们热衷于成群地捕杀蝎子，而一只蝎子每年可捕杀上万只有害昆虫。这种大规模、掠夺式的捕捉，使蝗虫失去了天敌，对草原和农田带来了直接的危害。我们应当用生态可持续理论来考虑问题，而不应当仅仅注重野生动植物本身的价值，更不应当忽视对生物资源的有效保护，仅仅在其存在受到严重危害、变成濒危资源时才进行保护，这样的方式对于我们维护良性的生态环境是极为有害的。

2.生物多样性保护的补偿机制途径过于单一。目前，全国对生物多样性保护一般都是通过建立自然保护区进行的。由于各类物种的生存环境特征有较大差异，有的物种甚至不适合通过专门建立自然保护区的方式来进行保护。基于目前这种单一的补偿途径，这些物种就当然地被排除在补偿范围之外，其生存环境也无法得到有效的保护。在自然保护区的经营过程中，也同样存在很多问题。甘肃省的生物多样性环境也因此不断恶化。祁连山水源涵养林地处于西北干旱区，它们是经过严酷的自然选择而保存下来的生物顶级群落，对于促进降水以及涵养水源等发挥着重要作用。然而近年来，祁连山生态状况整体恶化，其原因除了自然因素外，主要是人为因素造成的。其中主要依靠自然保护区维系生态保护工作，但保护工作却存在诸如管理体制不顺畅、事业经费不足等问题［4］。

3.自然保护区相关制度不完善。作为目前最主要的生物多样性保护和补偿途径，自然保护区的建立和经营直接影响到地区生态环境的稳定。然而，在自然保护区的经营过程中，仍然存在一些问题。

首先，保护观念落后。虽然从国家到地方相关的法律法规已经出台，但是在现实操作中仍然存在问题。一些地方只看重短期效益，对于自然保护区设立的意义和长期效益认识不足，在保护区建立之后不够重视，丢掉了很多加快发展的机会。同时，保护区的建立会削弱当地居民的生活基础，但是由于对于保护区建立的重要性和相关规定宣传不足，致使保护区周围的群众法制观念淡薄，保护区内偷砍、偷猎现象屡禁不止，生物资源流失严重。

其次，对生物多样性的保护投入不够。甘肃省自然保护区的资金由于主要由专管部门设法解决，而不是直接由国家财政拨付，因此普遍存在资金短缺情况。因为经费有限，直接导致基本设施建设和管理手段严重滞后，甚至一些国家级和省级保护区的建设也受到很大影响，原因就在于省内配套资金无法解决。有的自然保护区现有设施甚至无法进行保护区最基本的管理和维护工作。

再次，行政机构权责不明晰，资源权属不清。按照甘肃目前确立的自然保护区管理体系，环保和林业机构都有权进行管理。但是，由于他们彼此之间和垂直各层级之间的权责划分不明确，经常出现“都要管”或者“都不管”的情况。此外，自然保护区机构设置不明确，一些自然保护区甚至没有设置专门的管护机构，由林业部门或者林场代管，影响了保护区工作的正常进行。而一些保护区的区域划分不明晰，核心区、实验区、功能区等界限不明，也影响了对于生物资源的有效保护。

最后，自然保护区与风景名胜区矛盾突出。如前所述，目前很多管理者对于自然保护区建立的重要性认识不够，因此在与地方经济利益相冲突时，由于管理者的短视而选择实现短期的经济收益，阻挠在能带来巨额收入的风景名胜区建立自然保护区。另外，为了增加财政收入，一些地方政府在已经建立的自然保护区内申请建立风景名胜区，给保护区的管理带来困难，造成保护区内的生态环境的破坏，增加了管理的难度，并且在管理机构的权责划分上也会产生混淆。

三、建立并完善生物多样性生态补偿法律制度

（一）继续对资源进行有效管理，提高资源利用率

生物多样性生态补偿中的相当一部分问题是由资金不足引起的。因此，应当广开渠道，多方筹集资金。比如，可通过税收将资源的开采和生态环境的保护相结合，在实施过程中，坚持“谁开发谁保护，谁受益谁补偿”的原则。此外，还可以效仿其他国家征收生态税。甘肃省规定从2007年12月1日起，试行征收草原植被恢复费制度，这在全国也是首次尝试。按照该规定在省境内草原上从事地质勘查、修路、探矿、影视拍摄等活动，或者采挖野生植物的企业或个人，将强制缴纳植被恢复费。这项规定将盈利性的一些社会实体和个人在获取经济利益的同时必须履行的生态环境社会责任纳入法制化轨道。我们可以此为契机，不断推广，将这种企业、社会团体和个人承担社会责任的范围扩大，即可以增强开发人的环境保护意识，刺激其保护生态环境减少污染的积极性，还可以广筹资金，弥补国家和地方财政资金拨付不足的缺失。

此外，可以通过税收杠杆将资源的开发和使用同督促使用者或者受益者主动进行生态环境的保护相结合，比如征收生态税费，强制要求其对于资源开发过程中对环境的破坏而产生的修复费用进行缴纳，督促使用者和开发者为节省成本主动保护生态环境，提高资源的开发和利用效率。同时还应当进一步对相关资源（比如水、土地、森林、矿产等）生态税费的征收办法进行完善，保证征收的税费中相当比例能够实际用于生态补偿，并且在资金流向上向欠发达地区、重要功能区和自然保护区倾斜［5］。

（二）进行生物物种登记，扩大生物多样性的保护范围

不论是珍稀濒危物种，还是普通生态物种，都是生态环境系统的一部分，也都会对生态环境产生影响。因此，应当扩大生物多样性的保护范围，增加对普通物种的保护。首先，可以引入生物物种登记制度，对于区域内的生物物种进行科学调查，并且进行及时的基因登记。其次，应当有重点的进行分类保护，相关使用人受益人也应当给予与其价值相当的补偿。

（三）评估生物多样性真实价值，确定补偿标准

目前对于生物多样性的估值存在不同方法和不同标准。在价值估算方面，应当遵循市场规律，综合考虑生物多样性的直接和间接价值，从而确定生物物种的真实价格和价值，并以此为依据建立物种资源的有偿使用机制。比如黑龙江省规定，生态效益由主要受益者、政府和公众各自按一定比例分担补偿，补偿比例为8：2。甘肃省可以借鉴这一方法，在“谁受益谁补偿”的原则下，主要的补偿由受益者承担，同时，政府和社会公众从公共事业资金中进行财政拨付给予补贴。

（四）加快自然保护区建设

全国环保系统从1999年开始进行全国各省自然保护发展规划的制定，并由国家环保总局汇集成册出版，甘肃省也规划进一步新建自然保护区，并不断扩大其面积，使全省重要生态资源和生物物种得到全面有效的保护［6］。甘肃省应当按照规划有步骤、有计划的实行，并且可以将自然保护区按照生态现状分为禁止开发区域和限制开发区域，进行分类管理。同时，通过制定专门的《生态补偿法》和相关地方规章，建立完善的管理制度。

[1]甘肃省统计局.甘肃省情研究报告.2006(3).

[2]刘英.对甘肃西部大开发战略创新的八点建议[EB/OL].http：//thesis.cei.gov.cn/modules/showdoc.aspx?DocGUID=afa822cf91af403197ed9d6ce0ffc2f2&word=&title=

[3]张雪萍,曹慧聪,周海英.沙地资源管理理论探析[J].经济地理,2003(6).

[4]王鄱,张葆英.甘肃省生态环境保护现状调查[N].甘肃日报，2009-05-25(1).

[5]王福兴，姜丽秋.生物多样性保护的生态补偿机制[J].经济地理，2008(7).

[6]李文军,韩念勇.中国自然保护区的生态旅游管理[J].人类环境杂志，2001（1）.