试析以电子政-务为基础的行政服务标准化——以“新泰模式”为视角

赵宇

(中共重庆市委党校 公共管理学教研部,重庆 400041)

试析以电子政-务为基础的行政服务标准化
——以“新泰模式”为视角

赵宇

(中共重庆市委党校 公共管理学教研部,重庆 400041)

随着政府职能的转变,行政服务标准化成为摆在各级行政服务机构面前的一项重要而紧迫的课题。山东省新泰市在电子政务的基础上,首创行政服务标准化模式,创造性地将行政服务与电子政务融为一体,在理念上将标准化与电子化融合,在机构设置上实现了跨部门综合性与跨层级联动性的有机结合,构建了切实可行的服务标准体系和服务程序,并设计了全程标准化的考核激励机制,为我国地方政府电子政务建设提供了新理念、新维度、新路径。

电子政务;行政服务;标准化;新泰模式

行政服务作为建设服务型政府的重要内容,与群众生活以及经济发展最密切,其服务质量的优劣不仅关系到政府自身的发展,而且对于提升政府形象,改善投资环境,建设服务政府、责任政府、法治政府、电子政府和廉洁政府都具有重要的意义[1]。随着管理型政府向服务型政府转变,行政服务首次被列入服务行业。因而,以何种方式来规范服务行为,提高服务质量,打造服务品牌,就成为摆在各级行政服务机构面前的一项重要而紧迫的课题。

山东省新泰市行政服务中心首创行政服务标准化模式,创造性地将行政服务和电子政务融为一体,在行政服务的内容、责任、规范、程序和考核等方面制定标准并付诸实施,为群众提供“全覆盖、零距离、高质量、无差别”的行政服务的同时,也成功地塑造了“政府e站”的政务品牌。行政服务标准化不仅是政府在履行社会管理和公共服务职能的过程中不断坚持服务理念,改进管理模式,完善服务标准和深化技术应用的表现,也为我国地方服务型政府建设提供了参考和借鉴,为提高我国行政服务质量做出了有益的尝试。

一、行政服务标准化:电子政务成功实践的“新泰模式”解读

2005年,山东省新泰市行政服务中心借助建设服务型政府和电子政务化的良好契机,针对基层行政服务“审批部门过多、服务过程脱节、服务行为不规范、服务质量差别化”等问题,以行政服务标准化建设为依托,深入探索将标准化手段与信息化技术相融合,首创行政审批服务“全程标准化”,将政府现实“工作流”转换成高效快捷的“电子流”,为管理型政府向服务型政府转变提供了具体的考量体系。经过六年多的积极探索,目前新泰市行政服务中心已经形成了较为完备的行政服务标准化体系。该中心在国内首创了“以顾客为中心”的全程质量控制的行政审批服务规范,填补了我国行政服务领域服务标准体系建设规范的空白,先后形成5项山东省地方服务标准,并正式发布实施[2]。服务标准化工作正式实施后,规范了行政服务工作人员行为,减少了行政服务环节,畅通了行政服务流程,提高了行政服务办结率,提前办结率达96.5%,群众评价满意率达99.99%,其办事效率被市内外投资客商誉为“新泰速度”[3]。

1.标准化与电子化相融合:行政服务理念的创新

新泰市行政服务中心的服务标准化经历了一个由服务标准化为主、标准化与电子化并行到标准化与电子化相融合的过程。2005年,新泰市在总结全国行政服务成功经验时发现,我国行政服务的管理经验大多还处于“个案”状态,未形成统一的、规范的标准体系。于是,新泰市首创了以“行政服务标准体系”为支撑的“全程标准化”管理体系,为电子政务有序、规范进行奠定了基础。

2008年,为解决当时电子政务总体框架设计与现实业务流程不兼容的问题,新泰市以行政服务标准为依托,积极探索行政服务电子化,将重点放在网络基础设施建设、门户网站建设和部门应用系统的建设上,但当时的电子政务建设仍处于电子政务交互和事务处理阶段,还存在重“电子”轻“政务”,重“单一管理”轻“增加服务”,重“表层应用”轻“深入拓展”的问题。

2010年,新泰市坚持在统一标准、统一规范、统一模式和统一方法上做文章,构建了全程电子政务管理体系,实现了业务和数据的跨部门共享和面向服务对象的“一站式”服务,并把标准化的行政服务过程与高效便捷的电子政务过程融为一体,形成了较为完善的标准化电子政务平台,在实现行政服务标准化与电子化的完美统一的同时,也实现了行政审批理念的转变:由官本位转向社会本位;由市场否定转向市场肯定;由粗放型、多标准的行政规制转向依法规制、适度规制、激励规制、标准规制[4]。

2.跨部门综合性与跨层级联动性:行政服务机构设置的创新

随着人民群众对政府职能不断提出新的要求,以直线职能制为基础的行政服务中心组织机构设置暴露出了诸多弊端,已经难以适应当前经济社会发展的要求。因此,新泰市行政服务中心根据电子政务对机构设置的特殊要求,在大部制的基础上形成了宽幅度、扁平化的组织结构,以提高对信息时代多样性需求的回应性和适应性。自2005年起,新泰市行政服务中心对进驻的49个部门、106名工作人员、386项进驻项目进行了全面整合和重组,形成了综合办公系统(综合办公系统通过打破部门间的条块分割,提高了各个部门间的协同性和共享性,保证行政服务流程的服务质量和畅通运行),实现了行政服务信息的集中管理和分权控制,使原先分属于各个进驻部门的服务信息资源在统一的网络办公平台上实现集中和共享。

在跨部门整合服务信息资源的同时,新泰市还统一开发建设了市公共行政服务中心、市直各部门单位、乡镇(街道)三级网上联动行政审批服务与电子监察的公共服务网络与应用系统,实现了三级服务平台的互联互通,也实现了办公业务网络、部门政务专网和政务门户网站的有效整合,将行政服务的全过程实行网上流转,实现了进驻中心的所有事项“窗口或政务门户网站受理,部门政务专网网络办理,窗口和政务门户网站反馈”的三级联动服务。

3.切实可行的服务标准体系:行政服务规范的创新

为解决行政服务规范性问题,新泰市行政服务中心通过对行政服务事项的梳理和服务规范的共性总结,参照企业标准化运作经验,经过全方位实践检验和不断修正,最终编制形成了以《行政服务标准体系要求》为统领,《行政服务标准体系服务质量标准体系》、《行政服务标准体系服务管理标准体系》、《行政服务标准体系服务工作标准体系》等相配套的一系列标准。2008年,新泰市起草的这四项系列标准,经多方征求专家和相关单位意见后,作为山东省地方标准正式发布实施。这也标志着新泰市行政服务工作进入了标准化服务时代,实现了行政服务规范的突破性创新。

《行政服务标准体系要求》主要规范了标准化管理机构及人员的职责,标准体系修订的原则、程序、审查、编写要求,标准体系的评价与改进等方面,旨在提供一个适用性和针对性较强的行政服务标准体系构建的工作思路和方法;《行政服务标准体系服务质量标准体系》对行政服务标准框架中的服务质量部分进行了统一的界定和规范,旨在对行政服务标准化建设工作的服务质量进行规范和指导;《行政服务标准体系服务管理标准体系》将行之有效的管理方式、方法以标准的形式固定下来,对行政服务管理进行约束和规范,保证服务质量的优质性、稳定性和连续性;《行政服务标准体系服务工作标准体系》对行政服务岗位工作的名称、人员资质、职责权限、工作内容与要求等进行约束和规范,使岗位之间互相衔接,互相制约,做到“岗岗有标准规范,人人按标准履职”,保证工作不错位、不越位、不缺位,为进一步深化服务型政府建设提供了重要保障。

在整个行政服务标准化体系中,服务质量标准体系、服务管理标准体系和服务工作标准体系这三大体系,是服务标准化建设的中心内容。其中,服务质量标准体系是核心,服务管理标准体系和服务工作标准体系为实现质量标准提供支持和保障,三个体系互相制约,互为补充,协调配套,为行政服务规范建设奠定了坚实的基础。

4.简捷便民的服务程序:行政服务流程的创新

新泰市行政服务中心遵循“便民、简捷、规范、高效”原则,将行政服务流程进行了三大改造,在打造全程标准化、简化审批流程的同时,打造了“政府e站”的服务品牌,拉近了与服务对象的距离。

(1)制度化梳理中心内外关系,保障服务流程通畅。新泰市将原有复杂的行政服务流程进行了有效梳理,并按照行政服务中心的组织结构特点,将其划分为“中心工作流程”、“窗口办理程序”和“窗口386项审批服务事项办理规程”三个部分。中心工作流程旨在通过协调各进驻单位、业务窗口及服务对象之间的关系,为行政服务对象和进驻窗口提供双向服务;窗口业务办理程序,将每项业务的办理过程划分成告知、收件、审查、受理、办理、收费、评价、办结等八个环节,使窗口服务过程形成一个完整的回路;窗口386项审批服务项目对业务办理事项的申办手续、办理程序、工作要求等具体办事流程进行梳理和规范。以上三个部分不仅相互承接,相互补充,也对中心与窗口以及窗口与群众的关系进行了制度化的梳理,为行政审批流程进行优化奠定了牢固的基础。

(2)系统化整合行政服务环节,提高服务输出效益。新泰市经过多年的探索和充分论证,得出了行政服务过程类似于生产流水线,具有规律性、重复性和可循性,完全具备实施服务标准化的条件的结论,从而对政务环节进行有效整合,创造性地提出了“一费制”、“一表制”等审批机制,有力地推动了新泰政务服务全面提速。如通过企业 “一表通”,将以前多表格中重复填写的内容合并,合并为一张表,信息平台在实现信息共享的同时实现跨部门联动审批,满足了服务的舒适性、时间性和经济性的要求。此外,行政服务流程改造还打破了部门权力分割,改串联的金字塔办事方式为并联的扁平化办事方式。环环相扣、步步相连的“四条并联审批流水线”应运而生:以发改委、规划局牵头的基本建设项目并联审批链,以工商局牵头的企业注册登记并联审批链,以建设局房产处牵头的房产并联审批链;以公安、民政等部门牵头的便民服务链,“中心”用一支“管理手”串起部门“连心桥”,最大限度地实现了行政提速。

(3)透明化公开行政服务流程,坚持服务过程便民化。新泰市服务中心始终将“惠民”、“利民”和群众参与放在突出位置,打破了以往封闭式的审批方式,实施阳光透明的开放式服务,向社会全面公开了行政服务的办理部门、办理事项、审批依据、审批条件和材料、办理规程、办理时限、收费标准、审批责任人、公开投诉电话等十项政务信息。为了减少服务对象在办理审批事项时的不便,新泰市行政服务中心还开通 “行政服务直通车”,实行联合上门服务、联合审图、联合验收,强化“上门办”、“陪同办”、“网上办”等特色服务机制,扩大预约服务、延时服务、免费代办服务的覆盖面,行政效能和服务质量不断得到提高。

5.全程标准化的考核激励:服务标准化动力机制的创新

考核激励不仅是行政服务标准化实施的有效保障,也是服务标准化顺利运行的重要动力机制。新泰市行政服务中心按照过程控制理论和工作成果 “倒逼法”,设计了全程覆盖、奖惩分明、公众参与的“全程标准化”考核机制。

(1)全程覆盖的标准化监督,确保行政服务规范化。“全程标准化”明确界定了政府审批服务的具体内容和程序,把每个人、每件事作为行政权力的控制点,使行政审批工作的每一个环节和细节都有了可量化、可操作、可评价、可监督的标准。在全程覆盖的标准化监督下,行政服务将遵循统一的标准运行,不因为人的因素产生差异性服务,有效地避免了自由裁量权过大、工作人员权力寻租等问题,确保行政服务进入无差异化、程序化和规范化的良性发展轨道。

(2)奖惩分明的考核机制,确保行政服务管理科学化。新泰市行政服务中心制定了 《窗口单位考核办法》、《窗口分管负责人考核办法》、《窗口考核标准》、《窗口工作人员考核办法》,以及《中心科室绩效考核办法》、《评先树优办法》等标准,形成了窗口人员、窗口集体、进驻单位考核成绩逐级挂钩、层层联动的激励机制。这些标准,在体系中相辅相成,层层挂钩,构成了规范的奖惩系统。根据监督情况,依据每项质量标准运行生成的量化结果,进行奖优罚劣,激发了标准化服务热情,形成了争先创优的良好态势。

(3)公众参与的社会监督机制,促进行政服务民主化。新泰市行政服务中心坚持“民生是根本、发展是核心、服务是天职”的价值观,在积极打造服务品牌的同时,也积极引入社会监督机制,采取问卷调查、社会监督、督查回访、质量评价、企业评判等多种方式,建立了科学的社会评价和监督机制,形成了“定责、督责、评责、究责”群众全程参与的问责程序链,适应了人民群众对政府职能不断提出的新要求,为打造“以人为本”的和谐社会找到了一条不断完善的新路子。

二、“新泰模式”之启示:地方政府电子政务建设的新理念、新维度、新路径

新泰市行政服务中心创立的行政服务标准化模式引发了人们关于如何推进地方行政服务工作的深入思考,这项工作所体现的新理念、新维度、新路径,为我国今后探索地方电子政务提供了有价值的经验和借鉴。

首先,行政服务标准化的理念,成功地填补了我国在行政服务领域标准化建设的空白,为我国行政服务的纵深发展提供了动力。我国行政服务效能过低的问题长期被人们诟病,其主要原因是体制内部没有一套完整的制度和机制来调动政府部门的积极性,政府服务总是停留在“回应”阶段,导致公共服务型政府的建设严重滞后,而行政服务标准化理念的提出,从制度源头解决了这个问题。行政服务标准化是理念和机制的结合体:在理念层面,行政服务标准化力求打造“积极服务型政府”而不是传统的“回应性政府”,是以主动满足公共需求为导向的新型政府模式,其意义就在于把握公共需求以适应新形势下的社会发展;在机制层面,行政服务标准化通过“全程标准化”的方式使整个审批流程都处于监督之下,使得岗位责任的考量更为数量化和客观化,更加有利于调动工作人员的积极性。

其次,伴随着地方电子政务的发展,作为地方政府的一次创新型实验,新泰市行政服务标准化建设为我国地方电子政务的建设与完善提供了新维度和新思路。山东新泰行政服务标准化体系在立足服务标准化的基础上,主要从四个维度进行构建:在内部管理上,通过全程标准化的方式将审批工作的各项内容加以量化和统一,实现内部流程的无缝隙对接,为电子政务的合理性实施打下基础;在对外服务上,通过输出服务的统一化和标准化,避免因为自由裁量权引起的服务质量差异,使行政审批服务迈入标准化管理轨道;在政府形象上,坚持以群众需求为导向,通过对各级工作人员进行行为上和思想上的塑造,着力打造“阳光型政府”和“服务型政府”,践行“管理即是服务”的理念;在奖惩监督上,通过建立“全程标准化”的方式,形成了对整个审批流程的全程监督,为政府监督部门的评估和纠错工作提供新的方法和新的思路。

最后,跨部门综合性与跨层级联动性的组织结构改革是地方电子政务建设的新路径。由于行政审批服务的自身特点,一项行政审批事项可能牵扯多个部门和多个行政层级,因此建立什么样的机构体系来提高行政服务效能成为每个行政服务中心必须面对的问题。如果要求行政服务中心的机构设置与政府对应设立,必然会产生政出多门、多头管理、服务不力的现象。新泰市行政服务中心的实践表明,行政服务中心应该更多地强调各部门间的协同性和各层级间的联动性,而不需要按照政府直线职能制的方式来运行。实事求是的做法是构建宽幅度、扁平化的组织结构,通过跨部门共享平台对整体流程的切分和对信息的整合来实现各部门间的协同,通过跨层级行政服务电子系统的互联互通实现各层级间的联动。跨部门综合性与跨层级联动性的互补互促,成功打造了一个虚拟的行政服务系统回路图。

[1]王强.探索行政服务“全程标准化”,破解基层电子政务的基础性难题——以山东省新泰市为例[J].电子政务,2010,(10).

[2]刘艾迎,马晓鸥.山东行政服务标准体系解读[J].标准生活,2009,(4).

[3]中国质量新闻网.山东新泰实施行政服务标准化引领基层政府管理创新[EB/OL].http://www.cqn.com.cn/news/zjpd/dfdt/293013.htm l,2010-01-12.

[4]汪波,金太军.从规制到治理:我国行政审批制度改革的理念变迁[J].上海行政学院学报,2003,(6).

D63

A

1008-6382(2012)01-0056-04

10.3969/j.issn.1008-6382.2012.01.014

2011-12-07

赵宇(1987-),男,山东泰安人,中共重庆市委党校硕士研究生,主要从事城市政府管理、地方政府管理研究。

(责任编辑 侯海燕)