治理视域下政府绩效管理中的公众参与

吴晓军，王志强

（1.西北工业大学，陕西西安，710129；2.西安财经学院，陕西西安，710061）

治理视域下政府绩效管理中的公众参与

吴晓军1，王志强2

（1.西北工业大学，陕西西安，710129；2.西安财经学院，陕西西安，710061）

政府绩效管理中的公众参与具有保证政府行为公共性、增强政府行为回应性和提高公众参与能力的价值作用。但因还存在着“官本位”思想观念、评估主体的局限性、缺乏有效制度设计以及参与的积极性等现实问题，因此必须通过转变绩效管理理念、创新公众参与制度、提高公众参与意识等，进一步提高公众参与的能力，完善政府绩效评估体系，强化对政府行为的监督，进而充分发挥公众参与政府绩效管理的作用。

政府；绩效管理；公众参与；对策建议

治理理论强调以政府与公民合作的方式共同实现公共管理目标，包括社会各阶层在内的多元主体共同参与公共事务，政府不再是公共决策的中心掌舵者。作为政府绩效管理的一种理念，公众参与政府绩效管理不仅要参与绩效评估，而是对整个绩效管理过程的参与和影响，涉及到“对市施政目标的讨论，对评估体系的建议、对具体行政主体的评估、对绩效结果运用的监督”等整个政府绩效管理的全过程［1］。

一、政府绩效管理中公众参与的价值

按照治理理论所昭示的更深层次的意义，通过治理实践的参与，公民获得了传统政府管理中所不具备的积极主体资格，获得更多、更好、更有深度的参与公共事务管理的机会［2］。从治理理论所秉持的理念出发，可以把政府绩效管理中的公众参与的价值归结为以下几个方面：

（一）有利于确保政府行为的公共利益价值取向

公众参与政府绩效管理整个过程可以对政府绩效行为进行有效地监督。引入公众参与机制，能够促使政府在绩效管理中秉持“以人文本”的价值取向，在绩效评估设计体系中坚持以“公众满意”为核心。政府作为社会公共服务的提供者，其最终的价值是要体现公共利益，通过公众对政府绩效进行评议监督，进而为政府提供的公共服务做出评价。这种参与机制，一方面有利于对自身行为的控制，使其始终在公共利益的价值取向范围内，从而在一定程度上可以减少和避免侵权行为的发生；另一方面也有利于激励政府为了更好地满足公众的需求，而做出有效的政府行为，提供更优质的服务。

（二）有利于增强政府行为的回应性

政府绩效管理中的公众参与机制是政府与社会公众的一种互动机制。如果公众的合理诉求能够被纳入到政府绩效管理的体系中，那么政府的管理行为对公众需求的回应度就大大提高［3］。在政府绩效管理中，公众充分表达自身的利益诉求，并将有关信息传递给政府，政府无论是通过信息公开还是听证会等途径，都要以积极的心态对公众的要求做出相应的回应。这是现代民主的政治要求，更是我国建设服务型的要求。只有这样，才能使公众的利益被考虑在政府决策中，同时也使公众对政府行为更加理解和支持。

（三）有利于提高公众参与的能力和有序性

对公众自身而言，公众参与不但有助于公民表达自己的需求、实现自己的利益，而且对提高公众参与的能力有着重要作用。公众参与政府绩效管理既是一种考验也是一种机遇，因为我国公民社会并不发达，公民的科学素质还不高，公众对政府绩效管理内容和运作程序等都不是很了解，尤其是涉及到一些更为专业性的技术问题，公众几乎没有发言权，处于弱势地位。但是，正因如此，才需要政府和社会公众的共同努力，一方面，政府要通过设定相应的参与渠道，引导公众参与到讨论绩效目标和监督绩效结果等环节中，从而以科学的参与方式将自身的利益诉求进行合理的表达，使整个参与过程呈现有序性；另一方面，公众自身为了更好地参与到政府绩效管理中，也要充分学习相关知识，提高自身的科学素质，进而提高自身的参与能力。

二、公众参与政府绩效管理的现状和问题

（一）公众参与政府绩效管理的现状

绩效管理是有战略规划、年度计划、持续性绩效管理、绩效报告和信息利用等环节构成的动态过程［3］。近年来，随着我国行政管理体制改革的不断推进，政府积极从国外引进和借鉴了一些先进的有关政府绩效管理的经验。并且通过结合我国特殊的国情和具体实际，对寻求适合我国政府绩效管理的体制进行了有益的探索和尝试。在公众参与绩效管理的方式、参与的环节、参与的价值和局限性等方面取得了丰硕的成果，积累了丰富的经验。但是与新形势下我国经济发展对政治体制改革的适应性要求相比，我国公众参与政府绩效管理还有许多问题需要解决和完善。

（二）公众参与政府绩效管理存在的问题

一是“官本位”思想观念的影响。“官本位”的传统思想观念对我国政府官员的影响甚深。在行政体制上，由于持着“官本位”的思想，政府对自身角色和职能缺乏科学合理的定位，行政人员只对上负责，对公众参与缺乏科学的全面的认识，从而对公众参与政府绩效管理不够重视，在很大程度上使公众参与的政府绩效考评流于形式，仅仅成了打分表。

二是政府绩效评估主体局限性。绩效评估主体反映的是绩效评估的实施者，它决定着绩效评估价值取向的准确表达。在我国政府绩效评估中依然注重的是行政系统内的评估，上级对下级的评估。近年来，我国公众有序参与政府绩效管理是以“市民评议政府”的形式拉开序幕的［4］。如南京市的“万人评议政府行风”的活动等，都为公众参与政府绩效提供了现实的途径和方式。但是，在我国目前的体制下，政府在公众参与绩效管理中居于主导的地位，公众参与的助推者主要还是政府，这对构建公众与政府之间的平等有效的互动机制仍存在一定的阻碍，公众参与政府绩效管理也并没有从根本上相应地体现公众的意愿。

三是社会公众参与缺乏有效制度设计。目前，我国公众参与政府绩效管理只是一些政府在本地区的探索和尝试，还没有完善的保障社会公众参与的法律制度。因此各地方公众参与政府绩效管理的层次方式也不尽相同。同时，由于公众参与机制缺乏科学性和规范性，在具体实践中，操作性不强，公众参与的渠道不足，甚至一些被政府利用公众参与作为丰富政绩、寻求升迁的工具。

四是公众缺乏参与的积极性和主动性。公民缺乏参与意识，参与政治生活和政府管理的积极性不高，对整个社会参与机制信任度也很低，而且由于缺乏对其他地方政府绩效的了解，没有一个可以参照的对象［5］。因而，公众无法在政府绩效管理参与中进行评议和意见表达，这也在一定程度上妨碍了公众参与的有效性。这样就会使公众参与政府绩效管理缺乏实践，不利于公众参与能力和水平的提高。

三、完善我国公众参与政府绩效管理的对策建议

在治理理论的指导下，按照参与参与式民主的要求，建立和完善适应我国具体实际的公众参与政府绩效管理的机制，需要社会的共同参与，缺乏社会力量的有效参与，会使公共管理的效能无法实现，具体如下：

（一）转变绩效管理理念，完善政府绩效评估的体系

1.转变绩效管理理念。在具体操作中，本着科学、客观、公正、全面的原则进行政府绩效管理。绩效管理是不同环节相互作者用而构成的动态过程。政府要认识到公众参与对提高行政效率，强化公共服务能力的作用和价值，转变行政职能，明确政府应该做什么、不应该做什么，从而将公众参与应用到政府绩效管理的整个过程，使绩效管理更加科学、公开，真正发挥绩效管理对改善和提高政府能力的作用。

2.完善健全政府绩效评估体系。在具体绩效评估指标体系的构建和完善上，要从实效性和可操作性出发，以科学发展观和正确政绩观为指导，通过对绩效评估指标科学有效的设计，加强政府绩效评估指标之间的联系。同时为了完善评估主体，避免政府既做“运动员”又做“裁判员”而引发的考评不公，对已经出现的各种“第三方评估”模式进行梳理和分析，寻找其现行发展中存在的局限，从而使第三方评估工作能够沿着科学化、规范化、制度化途径前行［6］。

（二）创新公众参与制度，强化对政府工作的监督和管理

1.加强公众参与的制度建设和制度创新。广泛而有序的公众参与需要强有力的制度建设和创新，这样有利于加强公众对公共权力的监督，增加公共管理和决策的透明度，提高公共决策的科学化、民主化和规范化程度。创新公众参与制度，需要对公民参与的范围、参与方式、参与机制、保障机制等的创新。如网上评议政府等都是公众参与政府绩效管理的新途径，这也体现了公众利益表达渠道的多元化。

2.推进政府绩效管理的制度化和规范化。政府绩效管理中，在建立和完善相关制度的基础上，更重要的在于将绩效管理的整个过程置于制度的框架和范围内。通过加强立法工作，对政府工作人员的工作进行有效监督和科学评价，使政府的各项工作都处于有效的监督之下［7］。同时，加大社会公众的参与力度，保障公众参与的有序性，进而强化公众参与政府绩效管理的有效性，增强政府决策和行为的透明度和公开性。

（三）培养公众的参与意识，提高公民参与的能力和水平

在政府绩效管理中，公众只有充分地认识到自身的主体地位，才能积极主动地参与到社会公共事务中，才能积极参与政府绩效评估。因此，必须对公众加强教育，增强公众参与的能力，使其有效地进入参与角色。而公民科学素质是公众参与政府管理过程的前提和基础，有助于提高公民的参与能力。首先培养公众参与绩效管理的相关专业知识和技能，这样可以唤醒公众的参与意识，使公众以理性的思维参与到决策过程中，并且可以运用一些技能方法进行深入的讨论参与，从而为自己行为负责同时也可以对政府行为进行监督。其次是加强公民的政治素质的培养。公民政治素质的提高，可以使公众参与遵守决策中基本的政治原则和规范，始终保证政府行为的公共性。

在我国，政府绩效管理中的公众参与的价值作用已得到认可，但要实现政府与公众共同协作，构建有效互动的众参与政府绩效管理的长效机制，就不能简单照搬西方发达国家的成功模式。鉴于我国特殊的国情，必须不断地创新绩效管理中的公众参与机制，寻求和建立适合我国具体实际的参与模式，而这无论是在理论上还是在实际操作中，都需要相关工作者长期地探索和尝试。

［1］ 严荣.行政关系的调整和参与式绩效管理［J］.学术论坛，2010（4）.

［2］ 石路.政府公共决策与公民参与［M］.北京：社会科学文献出版社，2009：269.

［3］ 周志忍.我国政府绩效管理研究的回顾与反思［J］.公共行政评论，2009（1）.

［4］ 徐双敏.公众参与政府绩效管理的现状与思考［J］.行政论坛，2009（5）.

［5］ 王卉.政府绩效管理制度再探——基于新公共服务的视角［J］.网络财富，2010（7）.

［6］ 徐双敏.政府绩效管理中的“第三方评估”模式及其完善［J］.中国行政管理，2011（1）.

［7］ 贾凌民.加强绩效管理 深化政府改革［J］.中国行政管理，2009（3）.

D922.10

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吴晓军（1987-），男，硕士，研究方向为公共组织管理、公共政策。