谈非党员村干部的监督与制约

齐元伟

谈非党员村干部的监督与制约

齐元伟

分析了农村非党员村干部的违纪违规现象及其原因。认为目前对非党员村干部的监督与制约，法律法规方面存在漏洞。在《行政监察法》中应明确规定对非党员村干部违纪违法的处理办法，同时要加强村干部思想教育和法律知识、财务管理知识的培训。

村干部；非党员村干部；违纪问题；监督；制约；教育

我国的村干部，包括村党支部书记、村委会主任、村委会副主任、治保主任、民兵连长、妇女主任、团支部书记和村会计。村干部在新农村建设中起着关键作用，是新农村建设的直接推动者、组织者和实践者，是党的各项路线、方针、政策在农村的贯彻者和实施者。随着我国基层民主的发展，全国基层村级组织中出现了一批非党员村干部，他们是通过村民选举产生的，在村民委员会及其配套组织中担任一定职务，行使公共权力，管理公共事务，提供公共服务，并享受一定政治经济待遇。从法律法规上看，目前对非党员村干部的监督与制约还存在一定的监管漏洞。

一、非党员村干部现状分析

以河南省某区为例。该区共2乡5个街道办事处，有59个行政村，103个自然村，22个居民委员会。全区有村干部300余人，其中非党员村干部100余人，所占比例为30%左右。非党员村干部在村集体经济发展中发挥了一定的作用。首先，非党员村干部工作较有魄力，对一些新鲜事物较易接受，工作更为大胆。其次，部分非党员村干部自身经济条件较优越，在资金较困难的村中，可以利用自身的条件搞村集体开发，推动全村致富。第三，部分非党员村干部在村内威信较高，开展工作较顺利，对推进全村集体性工作的开展作用较大。

非党员村干部也存在一些问题。第一，纪律约束感不强。他们不是党员，是通过村民大会选举出来当干部的，认为没有任何机构可以对其进行监督和约束，只要不违法，就可以在村事务中为所欲为，法制观念比较淡薄，形为上无所畏惧。第二，非党员村干部普遍文化素质不高。就河南某区的情况看，非党员村干部中80%只有初中或初中以下文化程度。所以非党员村干部对党和国家的各项政策、法规理解不够，对财务管理等专业知识更是知之甚少。调查中发现，部分非党员村干部担任主要职务的村挥霍浪费现象严重，存在开支不合理、收支不入账、白条抵库等现象。第三，非党员村干部存在官僚思想。他们是通过村民选举而当选的，心理存在优越感，认知上把自己当成土皇帝，不求我不办事。在办理村级事务过程中，部分非党员村干部利用职权为所欲为，以私人恩怨来处理村级事务，甚至出现打骂群众等不文明现象。第四，利用职权谋取私利。部分人为了当选，通过出钱、送礼等形式贿赂村民，当选后只考虑如何收回自己的投资，不能真心实意地为全村经济发展做贡献。部分非党员村干部还利用职权将以集体的名义承包的各项工程收入自己囊中，稍有利益的事情都要分一杯羹，同时挪用集体财产，虚报私人开支。更有甚者，当选后三年内几乎没有去过村委会办公室，对村级事务管理漠不关心，以村委会的名义做自己的生意。

二、对非党员村干部监督与制约的缺失

（一）法规方面的缺失

党员干部出现违纪行为，可以根据《中国共产党纪律处分条例》规定进行处理，非党员干部如果是监察对象的可以按照《行政监察法》和《公务员处分条例》规定进行处理，然而对非党员村干部违纪行为的处理却没有明确的法规依据。首先，对非党员村干部不能适用《中国共产党纪律处分条例》；其次，《行政监察法》也没有明确将村委会干部纳入监察对象范围，在不涉及犯罪的情况下，检察机关也没有办法对其进行处理。

《行政监察法》规定，监察机关对法律法规授权的具有公共事务管理职能的组织及其从事公务的人员和国家行政机关依法委托从事公共事务管理活动的组织及其从事公务的人员实施监察。《村民委员会组织法》规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。可见，村委会成员应属于从事公共事务管理活动的组织。但是，在实际工作中，尚未发现运用《行政监察法》对非党员村干部进行惩处的案例。按照《行政监察法》的规定，对违纪人员的处分分别是警告、记过、记大过、行政降级、开除公职等，这其中行政降级和开除公职明显与《村民委员会组织法》相冲突。《村民委员会组织法》规定村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生，任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员。只有本村五分之一以上有选举权的村民，或者三分之一以上的村民代表联名，提出罢免村民委员会成员的要求，并说明要求罢免的理由，才能提请罢名。罢免村民委员会成员，还必须有登记参加选举的村民过半数投票同意。因此，监察机关是没有权力对非党员村干部进行降级和开除公职的。村委会是自治组织而不是行政组织，对非党员村干部不能强行适用《行政监察法》。

（二）内部监督存在失衡情况

加强内部监督是一个办法。目前在村两委行使权力过程中，村委会对全村经济发展、公共管理等活动行使权力，而村支部对党务工作行使权力。非党员村委会成员往往不把村支部放在眼里，认为自己不是党员，村支部无权对村委会的工作进行干涉。因此，部分村支部成了摆设，村支部权力弱化，不能发挥基层党组织应有的作用。部分地区建立了村务监督委员会，在一定程度上发挥了监督村委会工作的作用。但是，由于村务监督委员会成员是本村村民，在实际工作中容易受到村委会成员的控制，甚至彼此串通一气。同时，监委会成员普遍文化素质不高，对自身的权力认识不够，对监督的事务也不够了解，例如对村务开支，他们只知道签字，不知道白条不能入账等问题。监委会成员与村委会成员在待遇上有区别，他们基本上没有任何职务报酬，这在一定程度上也影响了工作积极性，存在出工不出力的现象。

三、加强监督与制约的对策

第一，要做到“有法可依”。应出台相关法规，明确非党员村干部的政治身份以及监管主体。《行政监察法》虽然把行使公共管理职能的人都列为监察对象，但目前它的有关规定明显与 《村民委员会组织法》相冲突，不适合作为处理非党员村干部违纪问题的法律依据。可将对非党员村干部的违纪处理办法在《行政监察法》中单独列出，以便基层政府、监察机关有法可依，同时使非党员村干部增强纪律和法制意识。

第二，完善内部监督机制。村党支部应进一部加强对村委会的监督与制约。村支部应积极投入到村级事务管理活动中去，对全村的发展活动都应参与。定期召开村两委会议，对全村发展中遇到的事情进行集体决策，防止和限制村委会权力滥用。村监委会也应该发挥自身作用。监委会成员可以实行轮换制，定期更换，使其更具广泛性，提高全体村民的参政议政意识，避免监委会成员被村两委干部同化。在待遇问题上，应当与村委会成员保持一致。基层政府应加强对非党员村干部的监督，可建立非党员村干部信息库，定期对非党员村干部任主要职务的村进行摸底调查，对出现违纪问题的非党员村干部及时进行训诫谈话。

第三，提高非党员干部的素质。村委会干部的学历学识有待进一步提高，特别是应该加强非党员村干部的思想教育。乡、镇、办事处应结合身边的实际案例定期对非党员村干部进行教育，组织他们学习有关法律制度，分析有关案例，提高非党员村干部的法律素养和依法行政的水平。同时，要加强规章制度建设。结合村民自治章程，着重就村委会的工作职责、工作方法、议事程序及印章管理等方面作出明确规定，促使村干部按章办事，加强自我约束、自我监督。还应组织村干部学习财务管理等方面的专业基本知识。当前村干部的很多违纪问题都是出现在财务管理方面，开支不入账、白条抵库等问题时有发生，主要原因是他们的财务管理知识欠缺。应定期对村干部进行财务管理等专业知识培训，并让其认识到不遵守财务管理制度的后果，从而严格、规范地执行财务管理制度。

第四，在村干部中积极发展党员。对于优秀的非党员村干部，应积极鼓励他们加入中国共产党，使其在基层党建中也能发挥自身的作用，并在思想和行为上接受党纪的约束。

[1]潘嘉玮，周贤日.村民自治与行政权冲突[M].北京：中国人民大学出版社，2004

[2]徐勇.中国农村村民自治[M].武汉：华中师范大学出版社，1997.

D638

A

1673-1999（2012）03-0014-02

齐元伟（1985-）男，西华师范大学（四川南充637009）政治与行政学院政治学理论专业硕士研究生。

2011-11-29