关于推进当前杭州市校外教育事业和谐发展的若干思考

李 艳

（杭州青少年活动中心，浙江 杭州 310000）

近年来，随着中央、省、市各级政府对校外教育的重视，以及百姓对校外教育重要性认识的提高，杭州市校外教育事业取得了突出的成就，远远地走在了浙江省乃至全国的前列。截止“十一五”期末，在杭州地区13个县（市、区）中市（县、区）两级政府共建成投入使用的青少年宫已经有15家之多，“民有公办”的青少年宫1家，成规模的大型素质教育基地有5家，城市社区（街道）青少年俱乐部32家，青少年空间3家，乡镇青少年宫3家，更有数百家社会力量开办的校外培训机构。仅以杭州15家青少年宫和5家素质教育基地来讲，2010年这些机构共组织开展各类大型教育文化娱乐活动1157次，直接参与的青少年达126.03万人次；还有24.0494万人次青少年进入各青少年宫进行文化、艺术、科技、体育等各类培训活动；共建有各类青少年兴趣爱好者社团136个，吸纳成员达1.7197万名，发展成效非常显著。登高望远，事业的发展固然可喜，但背后蕴含的问题不容小觑。为实现和谐教育的理想计，我就当前校外教育中存在的若干问题进行分析。

一、未成年人校外活动场所发展方向的准确定位问题

一直以来，中央两办文件和中宣部、文化部、团中央颁发的一系列相关文件，都把未成年人校外活动场所界定为公益性教育事业单位。在市场经济大潮下，在越来越多的文化产业追随市场感觉的社会背景下，这一界定显得格外重要。若抽掉了公益性这个基本属性，让青少年宫等未成年人校外活动场所像企业一样以营利性为目的，主动迎合市场要求，什么赚钱干什么，什么热做什么，也许现有的绝大多数青少年宫会在经济效益上立即大见起色，但这绝不是创办未成年人校外活动场所的初衷。

当然，坚持未成年人校外活动场所的社会公益性质，绝不意味着单靠政府拨款，不计成本，不讲效益。作为社会公益事业，未成年人校外活动场所的投资主体可以是多元的，但无论谁兴办都必须建立在以下三个条件的基础上：一是建设方向与社会主流价值观念、与精神文明建设的要求保持高度一致性；二是运作方式的非营利性；三是追求社会效益的最大化。未成年人校外活动场所要坚守自己的特色和独特价值，它不应当成为“校外之校”、“园外之园”。应当承认，早些年来，有些活动场所为了自身的生存需要，瞄准所在地的市场缺口，兴办了一些幼儿园、小学或者学科补习班，有些甚至办得红红火火，但是，这显然不是校外活动场所的发展方向，首先它的职能就发生了错位，变成了另一种形式的“社会力量办学”，一种远远偏离方向和宗旨的非和谐调子。

我认为，未成年人校外活动场所的组织定位应该是致力于创造公共利益，这个公共利益就是教育。作为一所由政府出资兴建的公益性未成年人校外活动场所，其组织发展目标不是为了实现创造利润的最大化，它肩负的是为广大青少年提供教育服务的社会责任，这种责任决定了它的成功取决于其对社会公共利益的贡献大小。尽管在现实中由于政府财政投入的不足造成我们在组织管理中不能不考虑效率原则，不能不考虑经济效益的因素，但我们不能因为这种考虑混淆我们的判断力，从而用单一性的经济目标取代多元化的价值判断，其结局是只能把我们的价值观引入误区。虽然在市场经济条件下，这些场所时常面临人才效益、社会效益的目标与经济效益的矛盾而难以决断，但是当我们在明确了教育和培育人才是我们为社会提供的公共福利，是我们所肩负的社会责任和目标之后，我们在价值取向上就不至于产生偏差。

另外，还有一点我们也必须阐明，未成年人校外教育尽管属于社会公益事业，但这并不意味着它的一切服务项目都必须免费。青少年宫等未成年人校外活动场所属于非营利组织，但并不意味着它可以没有自我生存的能力。因此，在目前政府投入财力有限的情况下，逐步形成机构自身的“造血功能”，形成自我发展的能力，逐步减轻政府和投资方的经济负担，是保证场所可持续发展必须解决的问题。如一些常规活动项目可以实现零亏损目标，对于一些公益性活动设施应当不赚钱或者少赚钱，对于一些成本较高单靠单体负担比较困难的项目，应该根据居民的消费水平和实际成本，核定适当的收费标准。因此，我们讲，不能以营利为目的，但也不能承担“赔钱”的义务，否则，生存问题就会拖垮千辛万苦建起来的阵地，最终使其丧失生存能力，导致全盘崩溃。

二、软文化建设问题

对于一个统治者来说，治理国家的方式有三种：人治、法治和文治，而文治即“无为而治”，则是最高的和最理想的治理方式。对一个单位亦如此，组织管理的最高阶段同样也是文化管理，而组织文化的最高境界就是组织宗教。如果一个组织的文化能够达到宗教境界，能够让所有的员工为了共同的理想、共同的事业和共同的目标，可以做到赴汤蹈火、不怕牺牲，那么这个组织就可以变得无坚不摧，所向披靡。

通常而言，一个单位在公众心目中的形象以及自身发展的和谐程度，是一个由其提供服务项目为主的“硬件”和以单位文化为主的“软件”所组成的复合体来判断的。先进的组织文化，对于提升单位的形象有着巨大的作用。杭州市的校外教育事业自上个世纪五十年代起步，至今已经走过半个世纪，在规模和硬件设施上已经走在了全国的前列，要想实现大发展，应该适度从“粗放型”向“集约型”转变，实现“软文化”与硬件的和谐发展。

我认为，组织文化的建设应该从四个方面入手：物质文化（主要由组织提供的产品、服务和各种物质设施等构成，还包括组织创造的教育环境、建筑布局、活动设计等）；行为文化（主要指组织成员在经营服务、学习娱乐中产生的活动文化，它包括组织经营、教育宣传、人际关系活动、文娱体育活动中产生的文化现象）；制度文化（主要包括组织领导体制、组织机构和组织管理制度）；精神文化（在整个组织文化系统中处于核心的地位，是组织物质文化、行为文化的升华）。只要这四个方面建设好了，并使各领域之间浑然一体，和谐发展，那么“文治”的境界也就达到了。

三、民营校外教育机构的管制问题

当前我国的社会转型与公共教育权力的转移，不可避免地提出了政府、教育与市场机制的关系问题。在允许市场机制对校外教育的有限介入下，建立校外教育发展的“准市场”（quasi-market）就成了刻不容缓的任务。尽管就目前看来，校外教育的民营化只是涉及公共校外教育领域的一小部分，将来也不可能把整个公共校外教育全部民营化，但是作为一种为广大受教育者群体提供多样化服务的一种现象，必须引起足够的重视。

一般认为，市场机制是人类社会一种有效的资源配置机制。但必须指出的是，无论是利用市场机制有效地提供私人物品，还是利用市场机制来提供公共物品和公共服务，都是有条件的。就利用市场机制提供公共物品和公共服务而言，在市场选择与公共物品提供的目的之间往往存在天然的矛盾，这种矛盾集中表现为公益与私益的矛盾。公共物品的提供要求实现公益性，要符合公共利益。市场主体作为“理性的经济人”在运用市场机制时必然要追求私人利益或集团利益的最大化。这种矛盾依靠传统的自由市场制度是难以克服的，这就决定了市场机制对校外教育领域的介入是有条件的和有限度的。如果没有限度，市场机制所追求的经营者个人利益最大化必然会导致消费者之间教育机会与教育条件分配的不公平——许多人可能会因为经济原因（如付不起费用）或其他社会和政策原因（如区域性校外教育资源匮乏）而得不到受教育的机会或良好的教育条件，那么教育作为公共物品的公益性就可能会丧失。也就是说，在市场介入校外教育领域的过程中存在“市场失灵”的状况，这就决定着市场机制对校外教育的介入必然以保障校外教育的公益性为条件，否则市场机制对校外教育领域的介入就不具备充分的合法性。

要制约和防止民营校外教育机构中损害校外教育公益性和公平性的行为，就需要政府和有关方面作出努力，在制度安排或法规约束上把营利性办校外教育的行为导向实现公益性方向。外国民营校外教育的实践证明，真正在市场合法经营中营利的校外教育机构，往往是质量高而且有信誉的单位，因而也往往能比较好地实现其社会效益和公益性。在校外教育的准市场制度环境中，公益性与营利行为之间并不是非此即彼的矛盾关系。实际上，公益性与营利性是两个不同层面的话题，前者涉及的是价值取向，后者则指向行为的结果。在保障实现公益性的前提下，可以给予民营校外教育机构合理营利的空间。市场化运作的校外教育活动能否实现教育的公益性，最终并不取决于其办学的结果营利与否，而是取决于办学者办学的根本目的，取决于校外教育准市场制度的成熟程度，取决于政府对于这类办学行为的监管水平和力度。在政府充分严格监管、充分公平的市场竞争、举办者合法经营（预示着其经营活动必然会按照法律的引导而实现教育的公益性）的条件下，合理营利不仅不会与公益性对立，反而会成为实现教育公益性的有力手段之一。

四、资源整合和开发问题

随着“十一五”计划的实施，校外教育机构数量逐渐增多，规模不断扩大，从纵向看，校外教育机构从市本级、区（县）级到一些社区，遍布各个层面；从横向看，校外教育机构涉及团、教、妇、科协等各个对口部门，为了共同的服务对象，应当建立和完善校外教育资源整合机制，推动不同层次、不同类型的校外教育机构朝着既保持各自优势，又不排除相互间向着协调合作、优势互补、资源共享、紧密配合的方向发展，“在教育中求发展，在发展中体现优势”。

另外，杭州市第二课堂行动计划的实施，使博物馆、展览馆、图书馆、文化馆、体育馆、科技馆等各类场所开始担负起教育功能，实行对中小学生免费或低费开放。但总体来说，资源整合力度还是不够，特别是和学校、和社区的联系远远不够。综观国际社会，随着终身教育的发展，学校教育、社区教育与校外教育的联合越来越成为一个趋势。日本理论界早就开展了关于“学社融合”问题的讨论热潮。我国建设部、民政部于2004年12月29日下发了《关于进一步做好社区未成年人活动场所建设和管理工作的意见》，要求把设立未成年人活动场所作为城市规划的强制性内容。杭州市也出台了将社区青少年校外活动阵地的建设作为评选文明社区的重要依据的相关规范，但从目前来看，尽管“十一五”期间建设了数十个社区青少年俱乐部，但社区青少年校外阵地建设总体还处于起步阶段，大多社区一片荒芜。

不可否认，计划经济体制下形成的思维定势，使许多人都把未成年人校外活动场所仅仅理解为党和政府洒向青少年的“雨露阳光”，往往忽略了青少年活动阵地与社会进步、社区文化建设之间的逻辑联系。其实，社区文化环境对青少年成长的影响已经被大量的观察所证实，正所谓“教育落后的地方文盲多，‘三不管’地带青少年犯罪行为多，少年宫周围有特长的孩子多”。历史前进了几千年，“近朱者赤，近墨者黑”的规律亘古未变。就在成人社会为该不该投资建设青少年活动阵地，摆在什么位置上建设青少年活动阵地争论不休之际，青少年早已表明了自己的态度，在我们对全市未成年人校外活动场所建设现状的问卷调查中，有87％的青少年希望自己的居住地附近有一所校外活动场所。因此，我们完全可以利用新开发小区内齐全的教育配套实施资源，开设校外教育机构的分部，以方便青少年参与活动，降低不必要的附加成本。我们不可设想工薪家庭或外来民工子弟的孩子都有机会参与需要额外支付食宿费用的活动，但是家门口的活动阵地提供的服务项目是社区所有青少年都可以平等享有的。

由此可见，未成年人校外活动场所对于一个文明和谐的国家、一个健康的社区来说，绝不是一种可有可无的点缀，而是发展的必然要求。当大教育的观念逐步为人们所了解、接受后，校外教育作为一种开放式的教育，其资源配置必将进一步社会化，这一切都为校外教育充分利用社会的人文历史、物质场地、人力财力等资源开辟了更为广阔的前景。

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