民办普通高校内部控制环境现状及优化探究

许绍定，刘文龙

（合肥财经职业学院 会计系，安徽 合肥230601）

民办普通高校内部控制环境现状及优化探究

许绍定，刘文龙

（合肥财经职业学院 会计系，安徽 合肥230601）

民办普通高校已走过二十多年的辉煌历程，但时下也出现了一些问题，如生源紧张、财务困难等，如何继续保持其旺盛的生命力，优化内部控制环境，提高内部控制水平，无疑是一个重要的助力器。重点解剖了民办普通高校内部控制环境的现状，提出了优化内部控制环境的六个对策。

内部控制；内部控制环境；民办高校

民办高等学校作为中国高等教育的有机组成部分，三十年来，在政府与社会各界的高度关注与支持下，走过了一段辉煌的发展历程，为普及高等教育，推动我国高等教育办学体制和管理体制的改革，作出了巨大贡献。时下，对民办普通高校发展而言，面临生源紧张、财务困难、风险加大等诸多挑战。如曾经被誉为“中国民办教育第一品牌”——山西南洋教育集团的民办教育集团，就因无力偿还数亿元的教育储备金而崩盘。因此，如何继续保持民办普通高校强大的生命力，持续而又健康地生存与发展，就摆在了主管部门、理论研究者、民办高校举办者及办学者面前亟待解决的问题。诚然，这是一个复杂的问题，也不可能一蹴而就。就笔者多年民办高校管理的经验来看，民办普通高校可以先从内功练起，着手对内部控制环境进行优化，推动学校内部控制制度上层次，上水平，进而保证单位经济活动合法合规、资产安全完整、财务信息真实准确，提高公益服务水平，获取合理回报。

一、内部控制与内部控制环境的内涵

按《企业内部控制基本规范》，内部控制是由企业董事会、监事会、经理层和全体员工实施的、旨在实现控制目标的过程［1］。按《行政事业单位内部控制规范》（征求意见稿）所述，内部控制是指单位为实现控制目标，通过制定一系列制度、实施相关措施与程序，对经济活动的风险进行防范和管控的动态过程［2］。事实上，内部控制作为单位管理的一种机制和措施，它是为单位提供财务信息的可靠性、经营活动的效率和效果，以及单位经济活动的合规性等目标的实现而进行的管控过程。民办普通高校作为一个民间非营利组织，尽管其性质有一定的特殊性，但仍然有必要进行恰当的内部控制。民办普通高校各种活动，特别是经济活动，同样需要有管控，以保证其合理、合规、合法及有效。

内部控制环境包括单位经营管理的理念、方式和风格，组织机构设置、授权和分配责任的方法，管理控制方法，人力资源管理政策，外部环境等。它是内部控制诸要素（如控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、内部监督等）之一，是单位实施内部控制的基础。它的设计与运作，不仅会影响单位整体活动方式，而且对单位目标的制定与风险评估、控制活动、资讯与沟通，以及监督活动，均会产生重大影响［3］（P71）。单位实施内部控制的过程，事实上就是与内部控制环境相互作用的过程，控制环境不但影响内部控制的建立，还直接决定到内部控制实施的效果，并最终影响到内部控制目标的实现。

二、民办普通高校内部控制环境的现状

客观上讲，我国民办普通高校的内部控制环境尚欠完善，至少存在以下明显欠缺，需要认真面对。

（一）举办者对内部控制的认识与重视不够。据我们观察了解，多数民办普通高校的举办者大都不能很好地看待或重视内部控制，更无法以身作则带头遵守。在他们心中，学校是他出钱办的，他拥有资源，他就是学校的老大，拥有绝对的话语权。举办者天生就有一种优越感，并处于强势地位，他可以游离于制度之外，不按常理出牌。当然，出现这种状况或许也与举办者对内部控制的了解及认知程度有关。

（二）法人治理结构不完善，缺少权力制衡。民办普通高校法人治理结构不尽完善，已是不争的事实。即便绝大多数学校设立了董事会、监事会等机构，但也都是形式而已。从频繁见诸于报端的信息来看，多数民办高校的董事会都带有明显的“家族式”、“朋友式”、“老乡式”等特色，成员中大多听命于举办者，出资人一人说了算的现象比较普遍，且鲜有完善的监督机制。更何况我国民办高校大多是一股独大，客观上也给内部控制及制衡机制建立设置了难以逾越的障碍。

（三）举办者办学及管理理念存在偏差。相当一部分民办高校的举办者背离了办学初衷，将学校视同企业，把企业的管理思想、管理目标、管理方法等照搬到学校，片面追求盈余或回报，急功近利，缺少对民办高校教育教学规律的认识，忽略对知识分子应有的尊重，外行支配内行。此外，作为办学者及校内管理人员等，往往都持有临时观念，把工作院校作为临时跳板，鲜有将民办普通高校作为自己的久留之地，且唯老板是从，不讲责任及不负责任者甚多。因此，作为打工者，他们一是无力改变举办者的办学及管理理念，二是无心去作改变的努力。

（四）组织机构设置随意性大。民办普通高校机构设置灵活是其办学机制的一大优势，本无可厚非。但是，相当多的民办普通高校的举办者，甚至包括办学者，未能正确利用它，玩权力游戏似乎成为一些人乐此不疲的追求。机构设置随意性大，分合过于频繁，感情用事成份颇多，理性处理的偏少。内部机构设置缺少应有的稳定性与合理性，严重影响了工作及制度执行的连续性及严肃性。

（五）部门及人员职责不甚清晰。民办普通高校部门职责不清，各自为政、互相推诿等，已不是个别现象。职责重叠、缺失，都会严重影响工作的正常开展。乱指挥、瞎指挥、越权行事等现象在民办普通高校并不少见。

（六）人力资源管理落后。从公开的资料可知，多数民办高校都设立了相应的人力资源管理机构，相比过去的称谓（人事处），应算作是一种很大的进步。但究其工作内容而言，却难以恭维，几乎是穿新鞋，走老路。一些院校或举办者仍然把员工当作挣钱的工具，功利色彩明显，“以人为本”也只是说说或作秀而已，对学校普通员工缺少应有的尊重。

（七）单位文化氛围不浓。民办普通高校办学历史短，单位文化建设还不完全到位，大多没有形成一个能为广大员工共同遵守与追求的价值观念、道德规范、制度，以及人文与自然环境等。还无法拥有像清华、北大那样的百年老校所拥有的那种无形的向上力量以及凝聚力。

（八）外部环境待优化。就外部环境而言，目前表现比较突出的问题是：第一，某些与民办普通高校相关的法律、法规执行不力；第二，某些法律条文不够清晰、明确，不利于民办高等教育的健康发展，如民办学校的“合理回报”如何计算问题等；第三，还缺少一些必备的法律、法规。如民间非营利组织的内部控制规范暂缺；第四，外部监管力度不够等。

三、民办普通高校内部控制环境的优化对策

良好的内部控制环境是单位有效实施内部控制的基础。有鉴于此，笔者认为民办普通高校可重点着手从以下六个方面优化内部控制环境，以期达到内部控制的目标。

（一）举办者应率先改变管理理念，重视内控。举办者作为学校的投资者，因其身份特殊，有着不同于常人的地位及影响力。只要举办者能正确认识到学校的性质，办学定位准确，办学目标明确，办学思路清晰，妥善处理好民办高校公益性与盈利性的关系，具备正确的风险观与管理观，相信会带动整个学校观念的积极转变。试想，如举办者能放下身段，敞开胸怀，改变老大观念，率先垂范，重视内控，严格遵守内控规则与规章，校内的其他管理者及普通员工肯定会效仿并自觉遵守。正所谓上行下效。民办高校如同现代企业，得控则强，失控则弱，无控则乱［4］（P184）。

（二）尽快依法完善法人治理结构，充分实现权力制衡。民办普通高校建立完善的法人治理结构，不仅是单位科学管理的需要，也是《民办教育促进法》等法律、法规的要求所在。民办普通高校应完善董事会制，按有关法律、法规要求，配备一定比例的独立董事，以增强董事会的独立性与公正性。进一步建立健全董事会领导下的院长负责制，确保所有权、经营权及监督权的有效分离及相互制衡。在可能的条件下，建立内审机构或配备内审人员，以此加强对单位内部的独立公正评价，协助促成单位内部控制政策及程序更为科学与有效［5］。

（三）建立优化的组织机构和高效的运作程序。民办普通高校应根据工作任务、办学规模、效率效益等多个因素，科学设置内部管理机构，并保持一定的稳定性。民办普通高校如一味强调减员增效，机构过于集中与重叠，会严重影响适度授权及责任的清晰划分。此外，还应科学明确各项工作的办事流程及各机构各岗位的责权所在，避免出现忙乱无序，有职无责，有责无权，有责无利的不良状况，特别应该杜绝的是授权不清，任意越权现象的发生［6］。

（四）切实改进人力资源管理政策。人力资源是单位发展的最为重要的要素。一个单位的控制要想有效，必须致力于使用高素质的员工，学校亦是如此。因此，民办普通高校要切实重视各类人才（有操守、道德高尚、能力强、有敬业精神等）的引进工作，建立长效用人机制，做好必要的人力资源储备，加强员工培训，关心员工生活，强化业绩考评，建立有效的奖惩激励机制。以人为本，视员工为兄弟，平等相处，尊重他，爱护他，关心他，真正做到事业留人，感情留人，待遇留人，以此提高员工的向心力和凝聚力。

（五）尽力提升学校的文化品位。学校文化具有很强的凝聚力，先进文化则可促进学校的良性发展，反之，则会制约学校正确前行。一个学校能否形成一个为大家所共同遵守的价值观、办学理念以及职业精神，事关学校的凝聚力、向心力及约束力，事关学校有无一个精神灵魂，事关学校有无长期发展的精神力量。尽管其形成需要一个漫长的过程，但是认识到、重视到、实践到，将会为学校内部控制环境优化提供长久的动力。为此，需要民办高校的举办者及办学者具有远见卓识，从长计议，重视并加强校园文化建设，用严格的制度促进文化建设，制定并遵循健康严谨的共同行为准则及道德规范，培育积极向上的校园文化。

（六）加强外部监管。民办高校内部控制外部环境优化的确有大量工作要做。笔者认为，当下最为紧迫及有效的就是要严格遵照执行《民办教育促进法》以及《民办教育促进法实施条例》，特别是民办普通高校的登记机关及业务主管机关，一定要严格履行监管责任，多种渠道自外而内施加影响，使民办普通高校完善内控由“外压”转变为“内需”。对违反相关规定者，应坚决予以纠正，直至采取相应的行政及经济处罚。如民办高校法人治理结构不完善、内部控制制度严重缺失等，应予强力干预，切勿听之任之。

中国古有“孟母三迁”的故事，讲述的就是对人的教育环境的优化。民办普通高校若能按上述六个方面进行内部控制环境的优化，相信其内部控制水平也将会有较大提升，并将最终促进其更为健康地发展。

［1］财政部，证监会，审计署，等.关于印发《企业内部控制基本规范》的通知［Z］.2008.

［2］财政部.行政事业单位内部控制规范（征求意见稿）［Z］.2011.

［3］李凤鸣.内部控制学［M］.北京：北京大学出版社，2002.

［4］刘兆明，陈继林.审计学基础与实务［M］.合肥：中国科学技术大学出版社，2010.

［5］冯淑娟.民办高校法人治理结构的完善［J］.教育发展研究，2008，（15-16）：96-98.

［6］张磊，王正军，李玉泉.民办高校建立内部会计控制制度浅议［J］.淮海工学院学院（社会科学版），2009，（1）：79-81.

Exploration of the Current Situation and Optimization of Internal Control Environment in Private Colleges

XU Shao-ding，LIU Wen-long
（Accounting Department，Hefei College of Finance ＆ Economics，Hefei 230601，China）

Private colleges have gone through 20years’glorious history，but there are some problems nowadays，for example，the shortages of students，financial difficulties and etc.How to maintain the private colleges’vitality，optimize the internal control environment and raise the internal control level is undoubtedly an important booster.This article focused on the current situation of internal control environment，proposed six measures to optimize the internal control environment.

internal environment；internal control environment；private college

G64

A

1009-9735（2012）03-0062-03

2012-03-28

许绍定（1965-），男，安徽肥西人，讲师，硕士，研究方向：会计学；刘文龙（1989-），男，安徽舒城人，研究方向：审计学。