上海湿地环境知情权的立法保护研究

俞世峰

（华东政法大学，上海200042）

上海湿地环境知情权的立法保护研究

俞世峰

（华东政法大学，上海200042）

湿地作为我国目前环境立法体系中最为薄弱的一环，已经逐渐影响到了我国湿地保护工作。上海作为一座建立在湿地上的城市，尤其应该重视对湿地的保护，在建立起湿地立法保护的过程中，还应该加强环境知情权的研究。文章通过国内法和国际法上的不同视角来对环境知情权进行剖析，并对上海湿地立法的工作给出笔者有益的建议。

湿地立法；环境知情权；信息公开制度

一、国际条约和国外立法对环境知情权的保护概述

（一）国际条约方面

1992年《里约宣言》第十项原则首先提出：“各国应广泛地提供信息，从而促进和鼓励公众的了解和参与。”1994年的《人权与环境纲领宣言》中也明确规定了公众参与环境管理的程序性权利应包括：“获得环境信息的权利，及取得、传播观点和信息的权利。”

环境信息公开国际立法的新近发展是联合国欧洲经济委员会于1998年6月25日通过的《在环境问题上获得信息、公众参与决策和诉诸法律的公约》（Conventiononaccesstoinformation，publicparticipation in decision-making and access to justice in environmental matters，以下简称《奥胡斯公约》），这是第一个具体规范公民环境权的国际条约，它对《里约宣言》原则十的内容进行了深入细化规定：个人、团体、组织应能够获得政府掌握的关于环境和发展的资料，包括已经或可能对环境产生重大影响的产品和活动的资料，以及有关环境保护事务的资料；有对环境生态状况、决策、工程、项目、产品的知情权；有就具体环境问题向政府询问、得到及时答复的权利。《奥胡斯公约》是保障环境知情权最重要的国际公约。

（二）国外立法方面

美国是信息公开立法比较早的国家，1946年的《行政程序法》（theAdministrativeProcedureAct） 、《 阳光法案》（theSunshineAct）首开了信息公开的先河，特别是1966年的《信息自由法》（the Freedom of InformationAct） 更是确立了任何人都有向行政机关要求了解信息的权利。1946年《联邦行政程序法》规定，凡制定规章、发布命令、指南以及其他对某类公民施加义务或标准的行为均属立法行为（rulemaking），要经历一个“通知和意见程序”（noticeand comment procedure）。即联邦机构在进行立法时，必须通知公众以供公众审查和提出意见，联邦机构必须在发布最后的规章之前，将草案在联邦政府的每日刊物——《联邦公告》（Federal Register）上以通知的形式公布，至少给予公众三十天的审查时间，其目的在于确保公众参与环境立法。美国1966年《信息自由法》规定：在美国所有的政府信息，只要不涉及个人隐私、商业机密、国家机密的，都要对民众公开。

二、我国国家立法关于环境知情权的保护现状

目前我国关于环境知情权最重要的法律法规主要有两个：1998年的《环境保护法》和2004年国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》。

我国1989年颁布的《环境保护法》第十一条第二款规定了政府公开环境状况公报的义务：“国务院和省、自治区、直辖市人民政府的环境保护行政主管部门，应当定期发布环境状况公报。”由此，国家环保总局每年六月都要向全国发布上一年全国的环境状况公报。按照国家环保总局的要求，从1997年6月5日起，北京、上海、南京等十个城市开展发布环境空气质量周报试点以来，这项工作到1999年已在全国各大城市及部分中等城市展开。此外，《环境保护法》第31条提到：“因发生事故或者其他突然性事件，造成或者可能造成污染事故的单位，必须立即采取措施处理，及时通报可能受到污染危害的单位和居民，并向当地环境保护行政主管部门报告，接受调查处理。”

2004年3月22日国务院制定的《全面推进依法行政实施纲要》明确提出“要建立公众参与、专家论证和政府决定相结合的行政决策机制”，并在第十条规定：推进政府信息公开，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人稳私的事项外，行政机关应当公开政府信息。对公开的政府信息，公众有权查阅。行政机关应当为公众查阅政府信息提供便利条件。

三、上海湿地立法中有关湿地信息公开制度的建议

2004年1月19日上海市人民政府第29次常务会议审议通过，并在2004年5月1日起施行的《上海市政府信息公开规定》 在本市政府信息公开方面做出了详尽的规定。结合上述国内外立法实践以及上海市自己的地方规定，我们认为上海湿地立法在信息公开方面应当注重以下几个方面：

（一）创建独立的、多层次的政府湿地信息的公布体制

环境信息是典型的公众信息，公众与政府环境信息的不对称是妨碍公众参与导致环境问题的重要根源。要解决这个问题，明确规定提供环境信息的机构，特别是具体的政府职能部门是当务之急。但我国法律在这方面比较落后。按照《环境保护法》第十一条第二款，只有国务院和省一级政府主管部门才有义务定期公开环境信息，这些部门虽然级别较高，所掌握的信息资源较为丰富，但它们公开的信息一般是全国范围的或者整个地区的综合性的信息，所以不可能面面俱到，更不可能在具体方面做到深入翔实。由于湿地信息只是环境信息的一小部分，所以依靠《环境保护法》第十一条第二款所规定的公告体制很难满足公众对湿地信息的要求。

因此，我们建议：上海湿地立法应当建立湿地信息独立的、多层次的公布制度：第一，政府的湿地信息公布应当是独立的。应当由湿地保护行政部门在《环境保护法》 第十一条第二款所规定的环境综合信息公布制度外，对湿地信息进行有针对性的单独公布，保证信息的全面翔实。第二，政府的湿地信息公布应当是多层次的。政府湿地信息的公布主体不应当仅仅局限在《环境保护法》第十一条第二款所规定的省一级政府主管部门，而是应当由上海市湿地保护行政部门公布全市的湿地总体信息；由区（县）湿地保护行政部门公布辖区内的湿地信息。这样，多个层次的信息之间可以突出重点，更好地满足公众对湿地信息多样化的需求。

（二）非政府主体的湿地信息公布义务应当得到立法明确

西方发达国家如德国、英国等，通过立法对提供环境信息的机构作了明确的规定。这些机构不仅包括国家性公共机构，也包括地区性、地方性公共机构，甚至还包括管理公共事务或者实施对环境有影响的经济行为的一切自然人和法人。我国由环境信息有关的公共机构和对环境有影响的企业没有公布相应环境信息义务，所以我国环境信息的公布范围也仅仅局限在政府信息，这不但使得信息范围受到限制，而且使得政府信息无法得到有效印证。

因此，我们建议：在非政府主体主动公开方面，应当明确：有关湿地的公共机构以及对湿地环境有影响的企业、单位有义务向社会公开有关湿地方面的信息。具体的公开主体、公开时间和方式、公开范围以及其他公开要求可以由上海湿地保护行政机关制定“操作办法”。

（三）湿地信息的双向沟通方式应当在湿地立法中得到具体化

一般来说，环境信息的公开分为主动公开和被动公开两个方面。环境信息的主动公开是政府和企业基于环境民主的理念，依政府职责和企业社会责任而进行的环境信息公开，该种公开不需要相对人的请求，政府和企业主动公开有关环境信息；环境信息的被动公开是请求对象基于请求权人的要求而进行的环境信息公开，若没有请求权人的主动要求，请求对象无义务公开有关环境信息。在西方发达国家，环境知情权的立法对于信息的上述两者公开方式都给予了相同的重视。但是我国《环境保护法》中没有环境信息被动公开的明确规定。而国务院制定的《全面推进依法行政实施纲要》第十条只是做了一个非常原则性的规定，并没有规定具体接受查阅的具体机关、具体程序、可查阅内容、收费与否以及政府答复的具体时限。但是，上海在政府信息秩序方面显然走在了全国的前列——2004年5月1日起施行的《上海市政府信息公开规定》在这方面规定得比较全面。但是，这部地方政府规章毕竟是综合性的，因此我们建议在湿地立法中，可以参考这部规章制定具体的湿地信息质询制度，使得这项制度在湿地保护领域更加明确和具体。

[1]李凝．论中国公民环境权实现的障碍及其对策[J]．湖南农业大学学报（社会科学版），2005，（6）．

[2]张建伟．论环境信息公开[J]．河南社会科学，2005，（2）．

[3]国家环保总局人事司．学习先进的理论和手段为环保工作助力——国家环保总局高级培训团赴美国耶鲁大学学习培训经验谈[N]．中国环境报，2005-01-14．

[4]李奇伟，王超．略论我国环境知情权法律制度[J]．巢湖学院学报，2004，（2）．

D92

A

1673-0046（ 2012）2-0059-02