居家养老服务机构建设形式探析

赵 越

（天津职业大学社会管理系，天津 300402）

居家养老服务机构建设形式探析

赵 越

（天津职业大学社会管理系，天津 300402）

“民办非企业单位”是确定居家养老服务机构性质时的最佳选择。居家养老服务机构不仅具有自身优势，还具有符合社会需求、符合国家政策倡导趋向以及市场经济发展规律等优点。

居家养老；民办非企业单位；服务机构

近年来，我国的养老事业得到迅速发展，初步形成了机构养老、家庭养老和社区居家养老三种形式相结合的养老形式。在这其中，以社区为依托，但又不完全脱离家庭的居家养老模式以其贴近家庭、符合中国传统伦理的特点而受到诸多老年人的青睐。居家养老机构已成为国家和各级政府大力发展的养老模式，目前各地也已出现众多居家养老机构，如宁波、上海、陕西、武汉等地都先后建立了居家养老机构。与传统的家庭养老相比这种养老模式是一个制度创新，是满足绝大多数老年人养老服务需求、破解日益尖锐的养老服务难题的一个重要对策。但对居家养老机构的性质和组织形式目前还存在一些认识上的误区，如到底应该归国家所有还是划归民营企业？笔者以为，对居家养老机构的定性关乎到其为老年人提供服务的质量及水平，甚而至于影响我国养老事业的整体水平。本文拟就这一问题进行探讨。

一、居家养老服务机构建设中的主要问题

我国人口老龄化正呈现加速态势，养老服务需求日益增长，供需矛盾日益突出，并已经成为一个重大的社会问题。经过多年实践探索，结合国情，我国已逐步形成了具有中国特色的养老服务社会化的基本思路和方向，并得到广大人民群众的普遍认可。概括说是三句话：以居家养老为基础，社区服务为依托，机构养老为补充。［1］由此可见，居家养老这种模式在我国目前的养老事业中处于优先和重点发展的地位。

随着居家养老机构规模的扩大和工作的深入，诸多的困难与问题也随之而来。主要有：部分地方政府的政策和资金支持力度有待提高；居家养老服务实际受惠面比较窄；大部分居家养老服务组织和服务队伍管理松散而粗放，还不能较好地满足广大老年人的多样化需求；与居家养老服务工作相关的监督评估、考核激励、安全防范、风险规避等机制还是空白；社会力量参与居家养老服务工作的氛围不浓，服务工作的政府行政主导色彩偏浓。这些问题无疑影响和制约着居家养老服务工作的进一步发展。可以说，当前我国的居家养老服务工作正面临着一个由粗放式管理向精细化管理过渡、由着重数量上规模发展向质量上规范发展和数量上规模发展并重的转折时期，有必要建立一套长效的监督和引导机制，以促进全国居家养老服务工作持续健康稳定发展。在这其中，居家养老服务机构的性质及发展模式是首当其冲应该解决的问题。准确定性有利于对居家养老服务机构及组织进行管理，有利于加强对其服务工作的监督评估、考核激励、安全防范、风险规避，有利于鼓励社会力量参与居家养老服务工作。

二、居家养老机构的定性——民办非企业单位

上海市虹口区在居家养老实践中坚持“政府支持、民间组织运作、实体服务”的运作机制，并十分注意工作的针对性、实效性和可操作性。一方面通过政府强有力的政策指导，建立一套居家养老的质量监管、评估、职业培训、经费补贴等体系，不断规范居家养老服务工作；另一方面，强调发挥民间组织的作用，将一些事务性的工作交有关民间组织办理，使其在社会化运作中发展壮大。换句话说，这种居家养老服务机构的性质应该定性为民办非企业单位。其优势如下。

（一）民办非企业单位的性质优势

民办非企业单位就是过去习惯讲的民办事业单位，指事业单位、社会团体、其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的从事各类非营利性社会服务活动的社会组织。民办非企业单位和事业单位一样都是实体型组织，主要分布在教育、科技、文化、卫生、社会服务等领域，它们集中了大量的专业技术力量，在为人民群众提供各类专业性服务，促进社会主义物质文明、精神文明、政治文明建设过程中发挥着重要作用。

由此可见，民办非企业单位在性质上是不以营利为目的的，符合居家养老事业的福利性特征。中国人民大学公共政策研究院执行副院长毛寿龙教授认为，公共服务是民办非企业单位的主要职能之一，基本公共服务是政府的职责所在，高品质的服务市场供给良好，而对于特定群体的多元化的服务则需要依靠民办非企业单位。居家养老服务就是一种专门针对老年人的特殊服务，需要国家、社会组织等多元化的参与主体。实践中已经出现了民办非企业单位性质的居家养老服务中心，如上海浦东新区2002年成立了民非性质的区级居家养老指导中心，并逐步在街道、镇建立居家养老服务中心和居家养老服务社。

（二）社会需求优势

当前，老年人对居家养老服务机构的服务需求主要有以下几个方面：第一，日间照料，主要指生活方面的照料，如日常饮食、就餐配餐、文体活动、读书看报、下棋打牌、喝茶聊天等，这些属于基本服务项目，目前在实践中各地一般采用免费的形式。第二，医疗服务。如有的老年人健康状况不太好，可以要求居家养老机构提供诸如休息用床（椅）、保健按摩、医疗护理、健康专题讲座等服务，有的甚至需要专人进行护理。第三，精神慰藉。据统计，截至2010年11月，中国60岁以上的老年人数量已居世界第一，约有1．67亿人。而且，中国城乡至少有-340万老人独守空巢，老年人的平均空巢率已达26．4%，这就决定了一部分老年人的精神需求得不到满足。

（三）国家政策倡导

在传统体制下，我国社会结构呈现纵向单一性特征，国家和政府几乎包揽一切社会事务，国家与社会合二为一，社会成员对单位、最终是对政府有极大的依附性。随着社会的发展，政府管理模式不断转变，政府、单位逐步退出一些服务领域，社会公众也由过去的“单位人”向“社会人”转型，人们对政府的依赖性逐渐减小，随之各种社会组织参与社会服务的内容和形式也越来越多。

居家养老也是如此，在制度的落实过程中，国家倡导社会组织和社会力量参与居家养老服务事业，而这就为其民办非企业单位这一性质和形式的确立提供了政策依据。在此，笔者认为，居家养老机构在建立之初就可以设立成民办非企业单位形式，或者直接由现有的民办非企业单位运营，政府向其购买部分服务就可以了。

（四）符合市场经济发展规律

各地实践中一直在积极探索居家养老服务可持续发展的长效机制。居家养老机构的运营，可结合实际采取多种形式，防止重建设、轻管理，造成资源浪费。要坚持政府搭台，政策扶持。居家养老服务机构具有公益性，政府应发挥主导作用，不但要支持设施的建设，还要对其运营给予必要扶持，落实相关优惠政策。同时鼓励社会组织参与日间照料服务。这样做有利于节约资源、提高服务效率，实现政事分开、管办分开。应该按照市场规律要求，实行企业化运营管理，提高服务水平和质量。总之，一切都应该着眼于可持续发展，着眼于为老年人提供持久不断的服务。

综上，笔者认为，以民办非企业单位为性质的居家养老服务模式符合我国目前的基本国情，建设起来有一定的优势，能够利用国家现有的政策支持，同时也能为广大老年人所接受，因此必将成为我国居家养老事业发展的新方向。

［1］庄月珍．建立居家养老服务的长效机制［J］．中国民政，2007（12）：13-14．

（责任编校：白丽娟）

Discussion on the Construction Form of Family Endowment Service Organization

ZHAO Yue

（Department of Social Management，Tianjin Vocational Institute，Tianjin 300402，China）

“People-run non-enterprise”is the best choice when the nature of family endowment service organization is determined．Family endowment service organization not only has its own advantages but also conform to social needs，advocacy trend of the national policy and the law of the development of market economy．

family endowment；people-run non-enterprise；service organization

F294．1

A

1672-349X（2012）04-0085-02

2011-10-01；

2012-06-05

赵越（1979－），女，河北石家庄人，讲师，硕士研究生，主要从事法学、社会学研究。